Apelação/Remessa Necessária Nº 5044526-57.2020.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: ADAO DA SILVA (IMPETRANTE)
RELATÓRIO
Adão da Silva impetrou mandado de segurança contra omissão atribuída ao Gerente Executivo do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), com pedido para que se determine a imediata análise do requerimento de concessão de benefício assistencial, protocolizado em 21.1.2020, ainda sem resposta, até o momento da impetração (11.8.2020).
Sobreveio sentença concedendo a segurança para determinar à autoridade coatora que profira decisão no requerimento administrativo, no prazo de 30 dias.
Da sentença que concedeu a segurança, recorreu o Instituto Nacional do Seguro Social. Preliminarmente arguiu a necessidade de inclusão como autoridade coatora do coordenador da Coordenação Regional Sul de Perícia Médica Federal em Florianópolis/sc na qualidade de litisconsorte. Alegou que a postulação da impetrante importa em que seu pedido seja examinado, alterando-se, indevidamente, a ordem de pedidos em fila de espera. Argumentou acerca do colapso do sistema e aponta que já estão sendo tomadas medidas para a redução do prazo de espera para a solução dos requerimentos administrativos. Afirmou que deve ser considerado como prazo razoável para a conclusão de requerimento administrativo, o decurso de 180 dias. Defendeu que não houve ilegalidade ou abuso de autoridade e que deve ser levada em conta a reserva do possível. Pediu a reforma da sentença, afastando-se a ordem para que o requerimento da impetrante seja analisado em preferência a outros agendados previamente.
A Procuradoria Regional da República apresentou parecer pelo desprovimento da apelação.
VOTO
Legitimidade passiva. Litisconsórcio passivo necessário inexistente.
A Medida Provisória nº 871, de 18 de janeiro de 2019, foi convertida na Lei nº 13.846, de 18 de junho de 2019 que, a par de instituir, no âmbito do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), programas de análise de benefícios com irregularidade e de revisão de benefícios por incapacidade, dispôs ainda modificações nas Leis n. 8.212 e n. 8.213, e, no que é de particular interesse para o presente processo, procedeu a alterações na carreira de Peritos Médicos.
Destaquem-se as seguintes disposições legais contidas na Lei n. 13.846:
Art. 18. O cargo de Perito Médico Previdenciário, integrante da carreira de Perito Médico Previdenciário, de que trata a Lei n. 11.907, de 2 fevereiro de 2009, passa a ser denominado Perito Médico Federal, integrante da carreira de Perito Médico Federal.
Art. 19. O cargo de Perito Médico Federal, integrante da carreira de Perito Médico Federal, de que trata esta Lei, o cargo de Perito Médico da Previdência Social, integrante da carreira de Perícia Médica da Previdência Social, de que trata a Lei n. 10.876, de 2 de junho de 2004, e o cargo de Supervisor Médico-Pericial, integrante da carreira de Supervisor Médico-Pericial, de que trata a Lei n. 9.620, de 2 de abril de 1998, passam a integrar o quadro de pessoal do Ministério da Economia.
Esta reestruturação da carreira, de Perito Médico Federal, mediante a transposição de cargos de Perito Médico Previdenciário e Perito Médico da Previdência Social, por alteração às Leis. 10.876 e 11.907, e, ainda, a sua vinculação ao Ministério da Economia, não influem na relação processual em mandado de segurança impetrado por segurado que tenha por causa de pedir a demora na apreciação de requerimento administrativo protocolizado perante o Instituto Nacional do Seguro Social.
Com a redação dada também pela Lei n. 13.846, de 18 de junho de 2019, o art. 30, §3º, I, da Lei n. 11.907 comete privativamente aos servidores que exercem os cargos de Perito Médico Federal, as atribuições de (a) emitir parecer conclusivo quanto à incapacidade laboral; (b) a verificação, quando necessária à análise da procedência de benefícios previdenciários; (c) a caracterização da invalidez; e (d) a auditoria médica.
A instrução de processos administrativos referentes à concessão e à revisão de benefícios previdenciários e o assessoramento técnico à representação judicial e extrajudicial do Instituto Nacional do Seguro Social (autarquia federal), também lhes competem (art. 30, §3º, II e III, da Lei 11.907).
Todavia, não lhes cabe responder pela omissão aqui impugnada.
O art. 6º, §3º, da Lei n. 12.016, prevê, in verbis: Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática.
A compreensão desta definição legal nunca poderia, no caso concreto, levar à conclusão de que o retardamento da resposta administrativa do INSS, na medida em que constitua omissão da Administração Pública, se deva imputar a pessoa que integra quadro técnico e destituído de qualquer ônus funcional de assumir a ilegalidade apontada pela parte impetrante.
Nos termos do Decreto n. 9.746, de 8 de abril de 2019, que aprovou a nova estrutura regimental do Instituto Nacional do Seguro Social, incumbe às suas unidades descentralizadas supervisionar e coordenar as atividades executadas pelas unidades subordinadas, relacionadas com o reconhecimento inicial, a revisão e a manutenção de direitos, recursos, compensação previdenciária, acordos internacionais, pagamento e consignação em nefícios, reabilitação profissional, serviço social e atendimento e implementar as diretrizes e as ações definidas pela Diretoria de Benefícios e pela Diretoria de Atendimento. Competem-lhes, também, acompanhar, junto às Gerências-Executivas, a execução das atividades destinadas ao monitoramento operacional dos benefícios (art. 16, XIV e XV).
Quando o enfoque das atribuições recai sobre os cargos, o mesmo Decreto n. 9.746, de 8 de abril de 2019, em seu art. 18, literalmente dispõe: Aos Diretores, ao Procurador-Geral, ao Chefe de Gabinete, ao Chefe da Assessoria de Comunicação Social, ao Auditor-Geral, ao Corregedor-Geral, ao Subprocurador-Chefe, aos Coordenadores-Gerais, aos Superintendentes Regionais, aos Gerentes-Executivos, aos Auditores Regionais, aos Corregedores Regionais, aos Procuradores Regionais, aos Procuradores Seccionais, aos Gerentes de Agência da Previdência Social e aos demais dirigentes incumbe planejar, dirigir, coordenar, orientar, acompanhar e avaliar a execução das atividades relacionadas às suas unidades e exercer outras atribuições que lhe forem cometidas pelo Presidente do INSS.
Assim, ainda que possa recorrer a auxílio técnico especializado de servidores que não pertencem a seu próprio quadro de pessoal, é da privativa competência do INSS responder, na medida das atribuições acima delineadas, a respeito de todo excesso de prazo que se verifique na análise de requerimentos administrativos de concessão ou de revisão de benefícios previdenciários e assistenciais que exclusivamente lhe competem deferir e manter.
De acordo com a Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo, considera-se autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão (art. 1º, §2º, III).
Os servidores peritos têm sua atuação circunscrita a questões científicas, sobretudo de ordem médica ou ocupacional, sem qualquer elevação de ingerência direta na afirmação oficial de resposta a requerimentos, de pessoas interessadas, dirigidos ao INSS.
A inclusão do Coordenador da Coordenação Regional Sul de Perícia Médica Federal deve ser rejeitada porque não se encontra dentro de suas atribuições senão as relacionadas à coordenação técnica e administrativa das atividades de perícia médica (cf. a partir do que dispõe o art. 77 do Decreto n. 9.745).
O INSS alega que a omissão impugnada no writ decorreria da necessidade da prática de ato complexo, o que aparentemente parte da equivocada compreensão de que seriam necessárias duas manifestações de vontade para a validade do ato administrativo que a impetrante aguarda por tempo que afirma ser excessivo.
Sobre o assunto, José dos Santos Filho (in Manual de Direito Administrativo – 25a ed., São Paulo: Atlas, 2012, p. 129-130) firmou distinção importante:
"O problema surge quando se tem que caracterizar os atos cujo processo de formação reclama a intervenção da vontade de mais de um órgão ou agente administrativo.
Apesar das divergências, parece-nos que se possam subdividir tais atos em complexos e compostos.
Atos complexos são aqueles cuja vontade final da Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das manifestações. Exemplo: a investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente da República; passa, após, pela aferição do Senado Federal; e culmina com a nomeação (art. 101, parágrafo único, CF).
Já os atos compostos não se compõem de vontades autônomas, embora múltiplas. Há, na verdade, uma só vontade autônoma, ou seja, de conteúdo próprio. As demais são meramente instrumentais, porque se limitam à verificação de legitimidade do ato de conteúdo próprio. Exemplo: um ato de autorização sujeito a outro ato confirmatório, um visto. (o grifo não é do texto original)
No que toca aos efeitos, temos que os atos que traduzem a vontade final da Administração só podem ser considerados perfeitos e acabados quando se consuma a última das vontades constitutivas de seu ciclo. Embora, nos atos compostos, uma das vontades já tenha conteúdo autônomo, indicando logo o objetivo da Administração, a outra vai configurar-se, apesar de meramente instrumental, como verdadeira condição de eficácia.”
O ato administrativo que defere ou indefere benefício previdenciário, ou ainda, a sua revisão, não pode ser classificado como ato complexo. É ato que provêm do exercício de competência privativa do Instituto Nacional do Seguro Social, ainda que, possa depender para a sua fundamentação de parecer, de perícia, de laudo ou até mesmo do encadeamento de outros atos praticados dentro ou fora da estrutura administrativa da autarquia federal.
A instrução do processo administrativo e a sua decisão em 30 (trinta) dias, conforme o art. 49 da Lei n. 9.784, de modo a assegurar a cada interessado o direito fundamental à razoável duração do processo, previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal é atuação exigível exclusivamente, aqui, do INSS.
Fundado o mandado de segurança exclusivamente na inexistência de oportuna decisão administrativa a requerimento de concessão ou revisão de benefício previdenciário, deve a impetração ser dirigida apenas ao INSS.
A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência, que é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos (arts. 11 e 48, da Lei 9.784).
Assim, observada a competência do INSS, autarquia federal vinculada ela mesma ao Ministério da Economia (art. 1º, caput, do Anexo I do Decreto n. 9.746), para o qual se deu apenas a transposição de cargos de servidores público no quadro próprio de pessoal, rejeito a preliminar de litisconsórcio passivo necessário.
Demora na análise do pedido administrativo
Inexiste, na legislação, o estabelecimento de um prazo peremptório para a prolação de decisão em processos administrativos a contar da protocolização do requerimento. Ao invés, o que a legislação define é o tempo para que seja proferida decisão, após a finalização da instrução, em processo administrativo federal. Atente-se para o que está disposto na Lei nº 9.784/99:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Também o art. 41-A, §5º, da Lei n.° 8.213/91 e o art. 174 do Decreto n° 3.048/99 não dispõem acerca do prazo para a conclusão do processo administrativo, pois apenas disciplinam que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data de apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.
Verifica-se, pois, que, na legislação, há apenas a definição de prazos para a prolação de decisão, bem como para início de pagamento do benefício, em ambos os casos apenas quando já encerrada a instrução.
Por sua vez, a autarquia previdenciária informa que, em razão do acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do instituto previdenciário, vem adotando um série de ações gerenciais com o intuito de dispensar celeridade ao andamento dos processos administrativos. E, com isso, vem estipulando, administrativamente, o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do protocolo, para análise dos requerimentos administrativos (vide deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, ocorrida no final de novembro de 2018).
O prazo de 180 (cento e oitenta) dias parece, pois, estar de acordo com os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal (Lei n.° 9.784/99), bem como corresponder à expectativa do direito à razoável duração do processo, estatuído como direito fundamental pela Emenda Constitucional n.º 45/2004:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
É necessário referir, porém, que houve alteração desse prazo, segundo o que foi deliberado na 6ª Reunião do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional , em 29/11/2019:
DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos (negritei)
O requerimento que se pretende impulsionar foi protocolizado em 21.1.2020.
Não obstante as alegações do INSS, não houve conclusão do requerimento administrativo, e há muito já escoado o prazo de 120 dias, objeto de deliberação no Fórum Interinstitucional Regional Previdenciário, de 29/11/2019.
Além disso, o princípio do direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, foi positivado como direito fundamental pela Emenda Constitucional n. 45/2004:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Com esse fundamentos, estão superadas as alegações de preterição de outros requerimentos, colapso do sistema e reserva do possível.
Portanto, merece ser mantida a sentença.
Dispositivo
Em face do que foi dito, voto por negar provimento à apelação do INSS e à remessa oficial.
Documento eletrônico assinado por OSNI CARDOSO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002417220v5 e do código CRC 94221747.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5044526-57.2020.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: ADAO DA SILVA (IMPETRANTE)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO de benefício NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. ILEGALIDADE CONFIGURADA. PRAZO DE 120 DIAS, FIXADOS NA 6ª REUNIÃO DO FÓRUM INTERINSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIO REGIONAL.
A ausência de justo motivo para o descumprimento de norma procedimental torna reconhecida a omissão da Administração Pública, que contraria direito líquido e certo do interessado, a quem a Constituição Federal assegura a razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação do INSS e à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 20 de abril de 2021.
Documento eletrônico assinado por OSNI CARDOSO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002417221v4 e do código CRC 3bb25d48.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 13/04/2021 A 20/04/2021
Apelação/Remessa Necessária Nº 5044526-57.2020.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
PRESIDENTE: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
PROCURADOR(A): JUAREZ MERCANTE
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: ADAO DA SILVA (IMPETRANTE)
ADVOGADO: MARCIO SANTORO CARDOSO
ADVOGADO: SINARA BRANDES PEREIRA
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 13/04/2021, às 00:00, a 20/04/2021, às 14:00, na sequência 322, disponibilizada no DE de 30/03/2021.
Certifico que a 5ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 5ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO DO INSS E À REMESSA OFICIAL.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
Votante: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
Votante: Juiz Federal JOSÉ LUIS LUVIZETTO TERRA
Votante: Juíza Federal GISELE LEMKE
LIDICE PEÑA THOMAZ
Secretária
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