Remessa Necessária Cível Nº 5002354-82.2020.4.04.7009/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
PARTE AUTORA: VALDIR RAMOS (IMPETRANTE)
PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
RELATÓRIO
Trata-se de mandado de segurança em que a impetrante pretende que a autoridade coatora profira decisão no recurso administrativo interposto.
Sustenta que pleiteou o benefício de aposentadoria por idade rural em 10/11/2017, NB 180.528.237-6 e, em em razão do indeferimento do pedido, interpôs recurso ordinário administrativo em 21/03/2018, ao qual foi negado provimento. Deste ato, alega que interpôs recurso especial em 17/08/2018, julgado em 07/05/2019, com provimento ao recurso por unanimidade, sendo reconhecido o direito ao benefício. Assevera, por fim, que o processo foi encaminhado para a Seção de Reconhecimento de Direitos em 07/05/2019, estando deste tal data sem nenhuma movimentação.
Aduz que a Portaria 116/2017, que regula o Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social, prescreve o prazo de 30 dias para cumprimento das decisões do CRSS e que, mesmo tendo protocolado reclamação junto à ouvidoria do INSS em 03/09/2019, a decisão ainda não foi cumprida.
Sobreveio sentença, em 09/06/2020, que julgou nos seguintes termos (ev. 20):
Diante do exposto, concedo a segurança, e determino à autoridade coatora que, no prazo de 15 dias, cumpra a decisão proferida em recurso administrativo para concessão da aposentadoria por idade rural - NB 180.528.237-6.
Deferida ao impetrante a justiça gratuita ao evento 03.
Sem condenação ao pagamento de honorários advocatícios (art. 25 da Lei 12.016/2009 e Súmula 512 do STF e Súmula 105 do STJ).
Sem custas pelo INSS em face da isenção legal prevista no artigo 4º, inciso I, da Lei 9.289/1996.
Sentença sujeita ao reexame necessário (artigo 14, §1º, Lei 12.016/2009).
Diante da remessa oficial, vieram os autos a esta Corte.
O Ministério Público Federal deixou de se manifestar, por entender que o interesse discutido na causa prescinde da sua intervenção.
É o relatório. Peço dia.
VOTO
Inicialmente, cumpre o registro de que a sentença recorrida foi publicada em data posterior a 18.3.2016, quando passou a vigorar o novo Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16.3.2015).
Remessa Ex Officio
Tratando-se de mandado de segurança, a remessa oficial é cabível quando concedida a ordem, ainda que parcialmente, nos termos do artigo 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009. Assim, no caso em tela, há fundamento para o recurso de ofício.
Mérito
O mandado de segurança é o remédio cabível para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça, segundo o art. 1º da Lei nº 12.016/09.
O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança é aquele que pode ser demonstrado de plano mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória. Na lição de Hely Lopes Meireles, trata-se do direito:
"...que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se a sua extensão ainda não estiver delimitada; se o seu exercício depender de situações e fatos ainda não indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais." (Mandado de Segurança. Ação Popular. Ação Civil Pública. Mandado de Injunção. "Habeas Data". 13ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1989)
Na espécie, evidenciando-se a desnecessidade da construção de nova fundamentação jurídica, destinada à confirmação da bem lançada sentença, transcrevo e adoto os seus fundamentos como razões de decidir, in verbis:
(...)
II.a) Do litisconsórcio passivo necessário
O INSS, na condição de interessado, requer que, sendo o caso, a Coordenação Regional Sul da Perícia Médica Federal em Florianópolis/SC, na pessoa de seu Coordenador, seja notificada para integrar a lide, na condição de litisconsorte passivo necessário.
Aduz que o Decreto n.º 9.745/2019 criou a Subsecretaria de Perícia Médica Federal, atribuindo-lhe a competência de dirigir, normatizar, planejar, supervisionar, coordenar técnica e administrativamente todas as atividades de perícia médica realizadas pelo Ministério relativas à atuação da Perícia Médica Federal de que trata o art. 30 da Lei nº 11.907/2009.
Alega que, em razão disso, as perícias médicas deixaram de ser responsabilidade do Instituto Nacional de Seguro Social, passando exclusivamente à Subsecretaria de Perícia Médica Federal, sob a qual a autarquia previdenciária não exerce qualquer controle.
Pois bem.
As alterações promovidas pela Medida Provisória n.º 871/2019 e pelo Decreto n.º 9.745/2019 não modificam a entidade responsável pela concessão dos benefícios previdenciários e assistenciais, que é do Instituto Nacional do Seguro Social.
Desta forma, o fato de a perícia ser feita por servidores públicos que não pertencem mais aos quadros da autarquia previdenciária não afasta a responsabilidade e legitimidade desta pela conclusão do procedimento administrativo no prazo legal.
Com efeito, a forma pela qual a análise dos benefícios é realizada compete única e exclusivamente à autarquia previdenciária, e não ao segurado. Se a autarquia vai instrumentalizar isso diretamente ou com auxílio de peritos externos ao seu quadro é uma questão de organização interna.
Feitas essas ponderações, não há que se falar em inclusão da Chefia do Serviço Regional de Perícia Médica Federal como autoridade coatora para formação de litisconsórcio.
Há decisões no âmbito do TRF da 4ª Região sobre a questão:
Trata-se de agravo de instrumento em que o agravante se insurge contra decisão deferiu o pedido de liminar, determinando a análise do pedido administrativo do impetrante em 20 dias (Evento 9), e indeferiu o pedido de inclusão do Coordenador da Coordenação Regional Sul de Perícia Médica Federal em Florianópolis/SC no polo passivo do mandado de segurança (Evento 17). Sustenta, em síntese, que a perícia médica deixou de estar vinculada ao INSS, nos termos do art. 77 do Decreto 9.745/2019, passando a estar vinculada ao Ministério da Economia. Afirma que a conclusão do pedido administrativo se trata de ato administrativo complexo que não depende somente do INSS, mas também, de outros órgão federa, com autonomia e independência administrava em relação à autarquia. Ainda, aduz que o deferimento da pretensão acarretaria apenas no efeito fura fila e que não há como se inferir se já foi encerrada a instrução processual pelo INSS, não havendo como se finalizar a conclusão do pedido sem o término da instrução. Requer seja atribuído efeito suspensivo e, ao final, seja reformada a decisão agravada. É o relatório. Decido. Com relação à inclusão do Coordenador da Coordenação Regional Sul de Perícia Médica Federal no polo passivo, não merece reforma a decisão agravada. Autoridade coatora é aquela que pratica ou ordena a execução ou inexecução do ato administrativo, bem como detém o poder de rever o ato tido por ilegal. Na hipótese dos autos, quem pratica o ato de concessão do benefício e detém o poder de sua revisão é o Gerente Executivo do INSS, não havendo, por consequência, razão para inclusão do Coordenador da Coordenação Regional Sul de Perícia Médica Federal no polo passivo. (...) (TRF4, AG 5001485-97.2020.4.04.0000, QUINTA TURMA, Relatora GISELE LEMKE, juntado aos autos em 13/02/2020, grifou-se)
Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que, em sede de mandado de segurança, já tendo deferido o pedido liminar, assim dispôs: "Requer a Autoridade Impetrada a suspensão/dilação dos prazos para cumprimento das medidas liminares em sede de Mandados de Segurança que versem sobre benefícios com análise de atividades exercidas em condições especiais, até que estas sejam efetivamente concluídas pela Subsecretaria da Perícia Médica Federal. Mencionou que a MP 871/2019 alterou a vinculação do cargo de Perito Médico Previdenciário, integrante da Carreira de Perito Médico Previdenciário, de que trata a Lei nº 11.907, de 2 de fevereiro de 2009, passando a ser denominado Perito Médico Federal, integrante da Carreira de Perito Médico Federal. Informou que o Decreto 9.745 de 08/04/2019, por sua vez, criou a Subsecretaria de Pericia Médica Federal, vinculada a Secretaria de Previdência, que vincula-se ao Ministério da Economia. Disse que, com a mencionada alteração, a perícia médica deixou de ser vinculada ao INSS, sendo de responsabilidade exclusiva da Subsecretaria de Perícia Médica Federal sob a qual o INSS não exerce qualquer controle jurisdicional ou de competência. Defendeu, ainda, que não se trata de terceirização dos serviços de perícia médica, e sim, de desvinculação deste para com o INSS e vinculação com o Ministério da Economia, sendo-lhe atribuída estrutura e autonomia própria. As alterações promovidas pela MP 871/2019 e pelo Decreto 9.745 de 08/04/2019 não modificam o posicionamento adotado pelo Juízo no sentido que a responsabilidade pela concessão ou indeferimento do benefício permanecem sendo do INSS, ainda que utilizem para análise dos pedidos administrativos peritos vinculados a órgãos do Mistério da Economia. Registro que o fato da perícia ser feita por peritos que não pertencem mais aos quadros da Autarquia Previdenciária, externos, portanto, à estrutura do INSS, não afasta a responsabilidade e legitimidade do INSS pela conclusão do procedimento nos prazos legais. A forma pela qual o INSS procede para a análise dos benefícios diz respeito a sua organização interna e não ao segurado. O fato é que o INSS tem um prazo legal para analisar os benefícios. Se vai fazer isso diretamente ou com auxílio de peritos externos ao seu quadro é uma questão de sua organização interna. O que importa, no âmbito legal, é que essa organização deve fazer com o que o INSS cumpra os prazos. Se não cumpre, por problemas na forma de organização de seu trabalho, segue sendo responsabilidade do INSS resolver esses problemas. Não pode ser repassado o problema ao segurado para que este tenha que manejar novo Mandado de Segurança para acionar os peritos utilizados pelo INSS. Nesse caso é evidente que compete ao INSS, que dispõe de corpo jurídico próprio, adotar as medidas cabíveis para fazer cumprir a ordem liminar dentro do prazo determinado, sendo que excedidos os prazos passa a incidir a multa diária. Por tais motivos, determino que a Agência da Previdência Social - APS, profira decisão conclusiva no processo administrativo da parte autora, agora no prazo de 10 (dez) dias, a contar da data de sua intimação desta decisão. RESSALTE-SE QUE A MULTA JÁ ESTÁ INCIDINDO, CONFORME O DESPACHO PROFERIDO NO EVENTO 3. Assevera o agravante, em apertada síntese, que o processo administrativo não se encontra parado sem qualquer motivo, mas está tendo seu seguimento conforme as condições estruturais da Autarquia. Diz que, no caso em concreto, trata-se de ato complexo e, portanto, deveria ter sido formado o litisconsórcio passivo necessário. Por fim, alega a desproporcionalidade da imposição da multa diária. É o relatório. Decido. Na hipótese, a liminar foi concedida pelo magistrado a quo em agosto de 2019, com abertura do prazo em setembro de 2019. Assim, ao que se vê, passados dois meses da ordem judicial e mais de onze meses do pedido administrativo, o INSS ainda não cumpriu o determinado. As alegações, de dificuldade internas ou de que se trataria de um ato administrativo complexo - o que não verifico como configurado - não justificam a demora, pois o segurado não pode arcar com os eventuais percalços estruturais da organização interna da Autarquia. Ora, na medida em que o INSS presta serviço público fundamental à sociedade brasileira, cabe aos seus dirigentes organizar a equipe de trabalho, a fim de cumprir os prazos legais e de prestar os serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades da comunidade. Assim, merece ser mantida a decisão. Dessarte, entre a data do protocolo até hoje já decorreram dez meses e, portanto o atendimento extrapola em muito não só o prazo legal de 30 dias, previsto na Lei nº 9.784/99, como também a razoabilidade. Dessarte, assiste direito ao segurado de ver seu pedido processado e decidido (não se está a garantir a concessão do benefício), porquanto este não pode ser penalizado pela inércia da administração, ainda que esta não decorra de voluntária omissão dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal. Como já expressou o Colendo Superior Tribunal de Justiça, por ocasião do julgamento do Resp 531349, 1ª Turma, relatado pelo Ministro José Delgado, após a promulgação da Lei nº 9.784/99, devem ser observados prazos razoáveis para instrução e conclusão dos processos administrativos, que não poderão prolongar-se por tempo indeterminado, sob pena de violação dos princípios da eficiência e razoabilidade (DJ de 09.08.04, p. 174). (TRF4 5013777-63.2016.404.7208, QUINTA TURMA, Relator ROGERIO FAVRETO, juntado aos autos em 17/04/2017). Há uma variável que torna ainda mais grave a demora. É que o acesso ao Poder Judiciário encontra-se condicionado ao prévio requerimento na via administrativa. Com efeito, como manter-se essa condição de procedibilidade se o INSS não responde aos pedidos administrativos que lhe são dirigidos? A respeito do cabimento de multa diária à Autarquia, basta dizer que inexiste, pois, qualquer vedação no que se refere à cominação de astreinte contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de ordem judicial. Assim já decidiu o Superior Tribunal de Justiça em reiteradas decisões: Resp nº 508116, DJ de 13-10-2003; Resp nº 464388, DJ de 29-09-2003; Agresp nº 374502, DJ de 19-12-2002 e Resp nº 316368, DJ de 04-03-2002. Frise-se que o objetivo da multa não é penalizar a parte que descumpre a ordem, mas garantir a efetividade do comando judicial. Portanto, em relação à multa não há como afastá-la, pois é firme o entendimento jurisprudencial no sentido de que é possível a fixação, pelo Juízo da Execução ou a requerimento da parte, de multa contra a Fazenda Pública por inadimplemento de obrigação de fazer. Dessa forma está caracterizado o espírito de protelação, sendo acertada a imposição da astreinte, que foi fixada em valor compatível ao entendimento desta Turma (R$ 50,00/dia). Ante o exposto, indefiro o pedido de efeito suspensivo. Intimem-se, sendo a agravada para os fins do art. 1019, II, do NCPC. Publique-se. (TRF4, AG 5050622-82.2019.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 05/12/2019)
Indefiro, pois, o pedido.
II.b) Do mérito
Busca o impetrante a concessão da segurança para que a autarquia previdenciária implante o benefício de aposentadoria por idade rural sob nº 180.528.237-6.
Sustenta que pleiteou o benefício de aposentadoria por idade rural em 10/11/2017, NB 180.528.237-6 e, em em razão do indeferimento do pedido, interpôs recurso ordinário administrativo em 21/03/2018, ao qual foi negado provimento. Deste ato, alega que interpôs recurso especial em 17/08/2018, julgado em 07/05/2019, com provimento ao recurso por unanimidade, sendo reconhecido o direito ao benefício. Assevera, por fim, que o processo foi encaminhado para a Seção de Reconhecimento de Direitos em 07/05/2019, estando deste tal data sem nenhuma movimentação.
De fato, prevê a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, em seu art. 49, que "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada".
De outra parte, a Lei nº 8.213/1991, em seu art. 41-A, §5º, estabelece que o benefício do segurado deve ser pago em 45 dias, o que vem sendo interpretado pela jurisprudência como prazo para que o INSS conclua os processos administrativos com a apreciação dos pedidos de benefícios que lhe são feitos.
Com efeito, a manifestação da autarquia é obrigatória, devendo, no caso de entender desatendida alguma diligência, manifestar-se e arquivar o processo (art. 40 da Lei nº 9.784/1999), mas jamais se manter silente.
Assim como é certo que eventuais obstáculos e dificuldades, de recursos humanos, estruturais ou orçamentários, podem justificar a demora na apreciação dos pedidos que são apresentados à autarquia previdenciária, é certo também que não é possível a escusa do poder público de seus deveres constitucionais com a mera invocação desse argumento. Há a necessidade de se demonstrar concretamente o atendimento à reserva do possível.
Não se desconhece que o acúmulo de processos administrativos, a complexidade de alguns pedidos e a carência de pessoal impossibilitam, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados legalmente. Mas é direito do administrado a duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal), e há leis no caso estabelecendo prazos que não se afastam do possível à Administração.
Frise-se que o processo administrativo está desde 07/05/2019 na Seção de Reconhecimento de Direitos aguardando cumprimento, e que não há qualquer justificativa concreta para a demora na apreciação e a negativa do Estado no cumprimento dos seus deveres para com o cumprimento das garantias fundamentais.
Destarte, é de se conceder a segurança pretendida, e, em consequência, determino à autoridade coatora que, no prazo de 15 dias, cumpra a decisão proferida em sede de recurso administrativo para concessão da aposentadoria por idade rural - NB 180.528.237-6.
(...)
Portanto, há de ser mantida íntegra a sentença que concedeu a segurança pleiteada.
Consectários da Sucumbência
Honorários Advocatícios
Incabível a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em sede de mandado de segurança, consoante entendimento consolidado pela jurisprudência pátria, a teor do disposto no art. 25 da Lei nº 12.016/09 e nas Súmulas nºs 512 do STF e 105 do STJ.
Custas Processuais
O INSS é isento do pagamento das custas processuais no Foro Federal (artigo 4.º, I, da Lei n.º 9.289/96).
Prequestionamento
Objetivando possibilitar o acesso das partes às Instâncias Superiores, considero prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto, nos termos do art. 1.025 do Código de Processo Civil.
Conclusão
Remessa ex officio desprovida.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa ex officio.
Documento eletrônico assinado por MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001963723v2 e do código CRC 017d8710.Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA
Data e Hora: 27/8/2020, às 14:13:33
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Remessa Necessária Cível Nº 5002354-82.2020.4.04.7009/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
PARTE AUTORA: VALDIR RAMOS (IMPETRANTE)
PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DEMONSTRADO. ordem concedida.
1. Tratando-se de mandado de segurança, a remessa oficial é devida quando concedida a ordem, ainda que parcialmente, nos termos do artigo 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009.
2. O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança é aquele que pode ser demonstrado de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
3. Mantida a sentença que concedeu a segurança para determinar à autoridade impetrada que dê regular andamento ao processo administrativo.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia Turma Regional Suplementar do Paraná do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa ex officio, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Curitiba, 25 de agosto de 2020.
Documento eletrônico assinado por MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001963724v2 e do código CRC 4518aa9e.Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA
Data e Hora: 27/8/2020, às 14:13:33
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 18/08/2020 A 25/08/2020
Remessa Necessária Cível Nº 5002354-82.2020.4.04.7009/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
PRESIDENTE: Desembargador Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
PROCURADOR(A): MAURICIO GOTARDO GERUM
PARTE AUTORA: VALDIR RAMOS (IMPETRANTE)
ADVOGADO: ALCIRLEY CANEDO DA SILVA (OAB PR034904)
PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 18/08/2020, às 00:00, a 25/08/2020, às 16:00, na sequência 1500, disponibilizada no DE de 06/08/2020.
Certifico que a Turma Regional suplementar do Paraná, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PARANÁ DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA EX OFFICIO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
Votante: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
Votante: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Votante: Desembargador Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA
Conferência de autenticidade emitida em 04/09/2020 04:01:06.