EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. TRF4. 5014352-75.2019.4.04.7205...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação/Remessa Necessária Nº 5014352-75.2019.4.04.7205/SC

RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ

APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

APELADO: VILMAR DE VALLE (IMPETRANTE)

RELATÓRIO

Trata-se de apelação e reexame necessário nos autos de mandado de segurança no qual foi concedida a segurança nestes termos:

Ante o exposto, resolvo o mérito do processo nos termos art. 487, inc. I, do Código de Processo Civil, para CONCEDER A SEGURANÇA e determinar à autoridade impetrada a análise e conclusão do requerimento formulado pelo impetrante de concessão do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, autuado sob o n. 1154854439, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de fixação de multa diária.

Em suas razões de apelação, a Autarquia pugna pelo afastamento da ordem de conclusão imediata do processo administrativo. Subsidiariamente, requer a concessão de prazo de 180 dias, ou de 90 dias, conforme a fundamentação (e.28.1).

O MPF, intimado, opinou pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

A fim de evitar tautologia, transcrevo a sentença que bem decidiu a questão, adotando os seus fundamentos como razões de decidir (e.16.1):

Inicialmente, verifica-se que restou demonstrado o pressuposto constitucional de admissibilidade do writ. Isso porque o mandado de segurança manejado foi utilizado como técnica processual hábil na defesa de "fatos incontroversos, constatáveis de plano, mediante prova literal inequívoca" (RE 269.464/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO).

Vale dizer, logrou o impetrante comprovar que formalizou, em 28/03/2019, pedido de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição, encontrando-se, por ocasião da propositura da ação, pendente de análise conclusiva pela autoridade impetrada (evento 1 - COMP6/PADM7).

Suprido o requisito de cognoscibilidade da presente ação, insta perquirir se o ato tido por coator encontra-se acoimado de ilegalidade.

Pois bem, é preciso destacar, inicialmente, que o art. 5º, LXXVIII, da CF, ao dispor que "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação", consagra verdadeiro direito subjetivo à resolução dos litígios sem dilações indevidas (MI 715, Rel. Min. CELSO DE MELLO, julgado em 25/02/2005).

A propósito, o art. 37, caput, da CF, insere o princípio da eficiência dentre os valores que regem a atuação da Administração Pública. Sob tal ângulo, nos dizeres de HELY LOPES MEIRELLES, "O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros." (in Direito Administrativo Brasileiro, 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 98).

Em passo adiante, do ponto de vista infraconstitucional, naquilo que mais de perto se relaciona com os limites objetivos da demanda, cumpre sublinhar a menção feita pelo art. 2º da Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, aos princípios da eficiência e da razoabilidade: "A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência (...)". Do mesmo diploma legal, extrai-se do seu art. 48: "A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência", e, ainda, do seu art. 49: "Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."

Por seu turno, a Lei n. 8.213/91, tratando especificamente concessão de benefícios previdenciários, assim dispõe em seu art. 41-A, § 5º: "O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão."

Veja-se que o próprio Decreto n. 3.048/99, em seu art. 174, p. ún., estabelece:

Art.174. O primeiro pagamento da renda mensal do benefício será efetuado em até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.

Parágrafo único. O prazo fixado no caput fica prejudicado nos casos de justificação administrativa ou outras providências a cargo do segurado, que demandem a sua dilatação, iniciando-se essa contagem a partir da data da conclusão das mesmas.

A par desse quadro normativo, insta repisar que à Administração Pública cumpre propiciar no âmbito do devido processo administrativo espaço jurídico-institucional idôneo para que se assegure ao cidadão-administrado o implemento das suas garantias e a defesa de seus direitos, tendo, pois, o dever de decidir os pleitos que lhe são dirigidos a tempo e modo.

Com efeito, de acordo com a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, "Considera-se ilegal e abusiva a conduta omissiva do órgão previdenciário que, sem apontar motivação relevante, impõe ao segurado a espera indefinida pelo exame de pedido de concessão de benefício." (TRF4 5006718-53.2018.4.04.7208, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 14/12/2018).

Nessa mesma linha de compreensão:

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. EXCESSO DE PRAZO. CONCESSÃO DE ORDEM. LEGALIDADE. 1. A Administração Pública direta e indireta deve obediência aos princípios estabelecidos na Constituição Federal, art. 37, dentre os quais o da eficiência. 2. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão encontram limites nas disposições da Lei 9.784/99, sendo de cinco dias o prazo para a prática de atos e de trinta dias para a decisão. Aqueles prazos poderão ser prorrogados até o dobro, desde que justificadamente. 3. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91. Ressalte-se, porém, que "independentemente dos motivos, o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo decorrente de demora excessiva na prestação do serviço público, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade" (TRF4, 6ª Turma, Remessa Necessária n. 5023894-74.2015.4.04.7200, Relatora Desembargadora Federal Salise Monteiro Sanchotene). 4. Ultrapassado, sem justificativa plausível, o prazo para a decisão, deve ser concedida a ordem. (TRF4 5032559-92.2018.4.04.7000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, juntado aos autos em 02/10/2019)

Pois bem, em atenção ao caso concreto, infere-se o transcurso de prazo superior a 90 (noventa) dias desde o protocolo do pedido administrativo apresentado pelo impetrante, o que evidencia a demora excessiva no seu processamento, diante do que preconiza o parâmetro normativo acima mencionado, bem assim o entendimento jurisprudencial prevalecente.

Certo, o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE 631.240, concluiu no sentido de que "Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão." (RE 631240, TRIBUNAL PLENO, Relator Ministro ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014). Da leitura do voto do e. Relator, Ministro ROBERTO BARROSO, destaque-se o seguinte excerto com a afirmação de que resta inequivocamente caracterizada a lesão a direito quando constatada a demora injustificada da autoridade administrativa em proferir a decisão final, bem assim a construção jurisprudencial do prazo máximo de 90 (noventa) dias para que venha a fazê-lo:

"O prévio requerimento de concessão, assim, é pressuposto para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário. Eventual lesão a direito decorrerá, por exemplo, da efetiva análise e indeferimento total ou parcial do pedido, ou, ainda, da excessiva demora em sua apreciação (isto é, quando excedido o prazo de 45 dias previsto no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991). (...) Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, o dobro do prazo legal (art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991), em razão do volume de casos acumulados."

Nesse contexto, portanto, resta evidenciada a existência de demora injustificada por parte da Administração Pública, traduzindo a conduta omissiva em comportamento injurídico, uma vez que, inegavelmente, à luz do caso concreto, a malfere os princípios e regras acima relacionados, de acordo, inclusive, com o entendimento jurisprudencial colacionado.

Note-se, não infirma a presente conclusão o encaminhamento, pela autarquia, do pleito formulado pela impetratne ao Programa Especial instituído pela MP n. 871/19, porquanto, como visto, o prazo nonagesimal, de acordo com o Supremo Tribunal Federal, compreende interregno dentro do qual deverá ser realizada a instrução e proferida a decisão pelo ente público.

Ademais, não obstante tal medida seja extremamente relevante do ponto de vista da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da economicidade (art. 70, caput, da CF) que se exige e se espera da Administração Pública, não possui o condão de afastar a incidência dos princípios e regras supracitados.

Nesse contexto, sobreleva o dever institucional e o papel concretizador do Poder Judiciário em assegurar que se opere regularmente a eficácia jurídica e social desse conjunto normativo. Com efeito, como destacado em sede doutrinária pelo e. Ministro TEORI ZAVASCKI, in verbis:

"Transformar o ideário constitucional em condutas e realidades concretas não é, certamente, tarefa da alçada exclusiva do Poder Judiciário. Ao contrário, trata-se de empreendimento necessariamente compartilhado entre os Poderes do Estado e a própria sociedade. Urge, porém, que esta grande causa seja de uma vez encetada, com coragem e vontade política, e o papel do Judiciário será, induvidosamente, da maior importância. É certo que a efetivação dos programas constitucionais dependerá fundamentalmente da iniciativa dos demais Poderes, aos quais compete a formulação de políticas públicas adequadas e a aprovação dos mecanismos institucionais e legais para a respectiva implementação. Mas o Judiciário não poderá se eximir da sua fatia de responsabilidade, que consiste, essencialmente, em prestar jurisdição mediante pronunciamentos que extraiam do sistema normativo soluções as mais adequadas possíveis à produção dos resultados previstos pelo constituinte." (ZAVASCKI, Teori Albino. Eficácia social da prestação jurisdicional. Revista de informação legislativa, v. 31, n. 122, p. 291-296, abr./jun. 1994, 04/1994)

Nessa perspectiva, penso ser relevante pontuar, ainda, que a presente decisão não atenta contra o princípio da tripartição funcional do Poder (art. 2º da CF). A propósito, já decidiu o Supremo Tribunal Federal:

"Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, determinar, ainda que com bases excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas na própria Constitucional, sejam estas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão - por importar em descumprimento dos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório - mostra-se apta a comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional. (RE 436.996 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, julgado em 22/11/2005).

Da mesma forma, não diviso ofensa ao disposto nos artigos 21 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB. Sem embargo, no que se refere ao primeiro dispositivo, a rigor, não se tem aqui decreto de invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa. Trata-se de imposição de ordem judicial para o cumprimento pela autoridade impetrada de dispositivo de lei constitucionalmente hígido. Por outro lado, em relação ao que preconiza o art. 22 do mesmo diploma legal, importa referir que não se desconhece os obstáculos e sobretudo as dificuldades que vem sendo enfrentadas pela autarquia previdenciária, tampouco, como visto acima, a adoção de medidas que vem procurando minimizar seus efeitos. Todavia, veja-se que o art. 22, caput, da LINDB, expressamente consigna: "Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados." Vale dizer, "Não se está a decidir, portanto, mediante a desconsideração das dificuldades e dos obstáculos encontrados pelo gestor público, mas sim a se concluir que essas circunstâncias não podem implicar a subtração de direitos dos administrados." (TRF4, AG 5033285-80.2019.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, juntado aos autos em 26/08/2019).

Assim, tudo considerado, a concessão da segurança é medida que se impõe.

Não há, de fato, qualquer reparo a ser feito no decisum, porquanto é ilegal e abusiva a conduta omissiva do órgão previdenciário que, sem apontar motivação relevante, impõe ao segurado a espera indefinida pela análise de seu requerimento administrativo.

Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação e à remessa oficial.

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Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação/Remessa Necessária Nº 5014352-75.2019.4.04.7205/SC

RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ

APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

APELADO: VILMAR DE VALLE (IMPETRANTE)

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL.

O processamento do pedido administrativo deve ser realizado em prazo razoável, independentemente dos eventuais percalços administrativos do INSS, que não podem vir em prejuízo do segurado, em virtude da necessidade de prestação do serviço público de modo adequado e eficiente.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia Turma Regional Suplementar de Santa Catarina do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação e à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Florianópolis, 20 de agosto de 2020.

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Poder Judiciário

Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 13/08/2020 A 20/08/2020

Apelação/Remessa Necessária Nº 5014352-75.2019.4.04.7205/SC

RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ

PRESIDENTE: Desembargador Federal CELSO KIPPER

PROCURADOR(A): WALDIR ALVES

APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

APELADO: VILMAR DE VALLE (IMPETRANTE)

ADVOGADO: JORGE BUSS (OAB SC025183)

ADVOGADO: PIERRE HACKBARTH (OAB SC024717)

ADVOGADO: SALESIO BUSS (OAB SC015033)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ

Votante: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ

Votante: Desembargador Federal CELSO KIPPER

Votante: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ

ANA CAROLINA GAMBA BERNARDES

Secretária

Conferência de autenticidade emitida em 29/08/2020 08:02:00.