Remessa Necessária Cível Nº 5017594-71.2021.4.04.7205/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
PARTE AUTORA: SERGIO ROBERTO SUZENA (IMPETRANTE)
PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
RELATÓRIO
Trata-se de reexame necessário interposto contra sentença proferida, nos autos de mandado de segurança, nas seguintes letras ():
Ante o exposto, confirmo a liminar deferida e CONCEDO A SEGURANÇA, julgando o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.
Sem imposição de honorários advocatícios, a teor do art. 25 da Lei n. 12.016/09.
O INSS é isento do pagamento de custas, conforme art. 4º, da Lei n. 9.289/96.
Sentença sujeita ao reexame necessário (art. 14, § 1º, da Lei n. 12.016/2009).
Oportunizada a manifestação da Procuradoria Regional da República da 4ª Região, vieram os autos para julgamento ().
É o relatório.
VOTO
Preliminarmente, cumpre anotar que o pedido administrativo somente foi analisado no curso da impetração, de modo que não há falar em perda de objeto.
Nesta toada, colaciono precedentes:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ENCAMINHAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO RELATIVO A BENEFÍCIO À INSTÂNCIA RECURSAL. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. NÃO CARACTERIZADA. 1. O mandado de segurança foi efetivo e determinante para que o recurso administrativo fosse encaminhado à instância recursal. 2. Presente a pretensão resistida na data da impetração, mesmo que eventualmente atendido seu objeto no curso da ação mandamental, não se configura perda de objeto, mas, sim, reconhecimento do pedido no curso do processo. (TRF4, AC 5010320-90.2020.4.04.7108, SEXTA TURMA, Relator para Acórdão JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, juntado aos autos em 23/06/2021)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANÁLISE DO PEDIDO ADMINISTRATIVO. Havendo resistência para a análise do pedido administrativo de concessão do benefício, o qual somente restou atendido após a intervenção judicial, com a notificação da autoridade impetrada, não há falar em perda de objeto do mandamus. (TRF4 5017560-16.2018.4.04.7201, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 01/08/2019)
Feita a digressão, no que se refere ao mérito do presente writ, a fim de evitar tautologia, transcrevo a sentença que bem decidiu a questão, adotando os seus fundamentos como razões de decidir:
Por ocasião da análise do pedido de medida liminar, assim decidiu este Juízo (evento 14):
I - RELATÓRIO
Trata-se de mandado de segurança impetrado por Sergio Roberto Suzena em face de conduta omissiva atribuída ao Chefe do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS em Blumenau/SC, em que postula, inclusive, provimento liminar "(...) determinado a impetrada que profira decisão nos autos do processo administrativo PROTOCOLO EM 11/05/2021/ Tarefa de protocolo 883165770, REQUERENTE SERGIO ROBERTO SUZENA aposentadoria por tempo de contribuição no prazo de até 48 horas (...);".
Alega, em suma, demora excessiva, a caracterizar omissão injustificada e, pois, injurídica, para a análise do requerimento de concessão do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição.
No evento 03 foi deferida a gratuidade da justiça e determinou-se a notificação da autoridade impetrada, postergando-se a apreciação da medida liminar para após as informações.
A Procuradoria Federal requereu seu ingresso no feito (evento 10).
Notificada, a autoridade impetrada deixou fluir in albis o prazo para prestar informações (evento 12).
Vieram os autos conclusos para decisão.
É o sucinto relatório.
Fundamento e decido.
II - FUNDAMENTAÇÃO
A medida liminar em mandado de segurança é provimento de urgência admitido pelo art. 7º, III, da Lei n. 12.016/09, "quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida". Em outras palavras, exige-se a demonstração da presença de fumus boni iuris (probabilidade do direito) e do periculum in mora (risco de dano irreparável ou de difícil reparação), requisitos que devem ser preenchidos simultaneamente, sem prejuízo da observância da ausência de impedimento legal para a concessão da tutela provisória (art. 7º, II, da Lei n. 12.016/09).
Isso considerado, é preciso destacar, inicialmente, que o art. 5º, LXXVIII, da CF, ao dispor que "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação", consagra verdadeiro direito subjetivo à resolução dos litígios sem dilações indevidas (MI 715, Rel. Min. CELSO DE MELLO, julgado em 25/02/2005).
A propósito, o art. 37, caput, da CF, insere o princípio da eficiência dentre os valores que regem a atuação da Administração Pública. Sob tal ângulo, nos dizeres de HELY LOPES MEIRELLES, "O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros." (in Direito Administrativo Brasileiro, 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 98).
Em passo adiante, do ponto de vista infraconstitucional, naquilo que mais de perto se relaciona com os limites objetivos da demanda, cumpre sublinhar a menção feita pelo art. 2º da Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, aos princípios da eficiência e da razoabilidade: "A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência (...)". Do mesmo diploma legal, extrai-se do seu art. 48: "A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência", e, ainda, do seu art. 49: "Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
Por seu turno, a Lei n. 8.213/91, tratando especificamente concessão de benefícios previdenciários, assim dispõe em seu art. 41-A, § 5º: "O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão."
Veja-se que o próprio Decreto n. 3.048/99, em seu art. 174, p. ún., estabelece:
Art.174. O primeiro pagamento da renda mensal do benefício será efetuado em até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.
Parágrafo único. O prazo fixado no caput fica prejudicado nos casos de justificação administrativa ou outras providências a cargo do segurado, que demandem a sua dilatação, iniciando-se essa contagem a partir da data da conclusão das mesmas.
A par desse quadro normativo, insta repisar que à Administração Pública cumpre propiciar no âmbito do devido processo administrativo espaço jurídico-institucional idôneo para que se assegure ao cidadão-administrado o implemento das suas garantias e a defesa de seus direitos, tendo, pois, o dever de decidir os pleitos que lhe são dirigidos a tempo e modo.
Com efeito, de acordo com a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, "Considera-se ilegal e abusiva a conduta omissiva do órgão previdenciário que, sem apontar motivação relevante, impõe ao segurado a espera indefinida pelo exame de pedido de concessão de benefício." (TRF4 5006718-53.2018.4.04.7208, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 14/12/2018).
Nessa mesma linha de compreensão:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. EXCESSO DE PRAZO. CONCESSÃO DE ORDEM. LEGALIDADE. 1. A Administração Pública direta e indireta deve obediência aos princípios estabelecidos na Constituição Federal, art. 37, dentre os quais o da eficiência. 2. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão encontram limites nas disposições da Lei 9.784/99, sendo de cinco dias o prazo para a prática de atos e de trinta dias para a decisão. Aqueles prazos poderão ser prorrogados até o dobro, desde que justificadamente. 3. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91. Ressalte-se, porém, que "independentemente dos motivos, o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo decorrente de demora excessiva na prestação do serviço público, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade" (TRF4, 6ª Turma, Remessa Necessária n. 5023894-74.2015.4.04.7200, Relatora Desembargadora Federal Salise Monteiro Sanchotene). 4. Ultrapassado, sem justificativa plausível, o prazo para a decisão, deve ser concedida a ordem. (TRF4 5032559-92.2018.4.04.7000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, juntado aos autos em 02/10/2019)
Pois bem, em atenção ao caso concreto, infere-se o transcurso de prazo superior a 90 (noventa) dias desde o protocolo do requerimento administrativo apresentado pelo impetrante, fato ocorrido, de acordo com o documento juntado no evento 1 - PADM2, em 11/05/2021, o que evidencia a demora excessiva no seu processamento, diante do que preconiza o parâmetro normativo acima mencionado, bem assim o entendimento jurisprudencial prevalecente.
Certo, o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE 631.240, concluiu no sentido de que "Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão." (RE 631240, TRIBUNAL PLENO, Relator Ministro ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014). Da leitura do voto do e. Relator, Ministro ROBERTO BARROSO, destaque-se o seguinte excerto com a afirmação de que resta inequivocamente caracterizada a lesão a direito quando constatada a demora injustificada da autoridade administrativa em proferir a decisão final, bem assim a construção jurisprudencial do prazo máximo de 90 (noventa) dias para que venha a fazê-lo:
"O prévio requerimento de concessão, assim, é pressuposto para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário. Eventual lesão a direito decorrerá, por exemplo, da efetiva análise e indeferimento total ou parcial do pedido, ou, ainda, da excessiva demora em sua apreciação (isto é, quando excedido o prazo de 45 dias previsto no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991). (...) Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, o dobro do prazo legal (art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991), em razão do volume de casos acumulados."
Nesse contexto, portanto, resta evidenciada a existência de demora injustificada por parte da Administração Pública, traduzindo a conduta omissiva em comportamento injurídico, uma vez que, inegavelmente, à luz do caso concreto, a malfere os princípios e regras acima relacionados, de acordo, inclusive, com o entendimento jurisprudencial colacionado.
Daí porque sobreleva o dever institucional e o papel concretizador do Poder Judiciário em assegurar que se opere regularmente a eficácia jurídica e social desse conjunto normativo. Com efeito, como destacado em sede doutrinária pelo e. Ministro TEORI ZAVASCKI, in verbis:
"Transformar o ideário constitucional em condutas e realidades concretas não é, certamente, tarefa da alçada exclusiva do Poder Judiciário. Ao contrário, trata-se de empreendimento necessariamente compartilhado entre os Poderes do Estado e a própria sociedade. Urge, porém, que esta grande causa seja de uma vez encetada, com coragem e vontade política, e o papel do Judiciário será, induvidosamente, da maior importância. É certo que a efetivação dos programas constitucionais dependerá fundamentalmente da iniciativa dos demais Poderes, aos quais compete a formulação de políticas públicas adequadas e a aprovação dos mecanismos institucionais e legais para a respectiva implementação. Mas o Judiciário não poderá se eximir da sua fatia de responsabilidade, que consiste, essencialmente, em prestar jurisdição mediante pronunciamentos que extraiam do sistema normativo soluções as mais adequadas possíveis à produção dos resultados previstos pelo constituinte." (ZAVASCKI, Teori Albino. Eficácia social da prestação jurisdicional. Revista de informação legislativa, v. 31, n. 122, p. 291-296, abr./jun. 1994, 04/1994)
Nessa perspectiva, penso ser relevante pontuar, ainda, que a presente decisão não atenta contra o princípio da tripartição funcional do Poder (art. 2º da CF). A propósito, já decidiu o Supremo Tribunal Federal:
"Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, determinar, ainda que com bases excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas na própria Constitucional, sejam estas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão - por importar em descumprimento dos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório - mostra-se apta a comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional. (RE 436.996 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, julgado em 22/11/2005).
Da mesma forma, não há ofensa aos princípios da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade.
Quanto ao primeiro - princípio da reserva do possível -, reitere-se que o Supremo Tribunal Federal levou em consideração o "volume de casos acumulados", tendo dobrado o prazo inicialmente previsto de 45 (quarenta e cinco) dias (art. 41-A, § 5º, da Lei n. 8.213/91) para instrução e julgamento dos requerimentos de concessão/revisão de benefícios previdenciários. Tem-se, pois, como absolutamente razoável a fixação do prazo nonagesimal, tendo presente, de um lado, o direito do segurado ao benefício previdenciário e, de outro, a reserva do possível diante das limitações materiais da Administração. Demais disso, sublinhe-se uma vez mais que "o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social - principalmente nos casos que visem a resguardar a supremacia da dignidade humana -, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível." (REsp 1586142/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/04/2016, DJe 18/04/2016).
Quanto aos princípios da isonomia e da impessoalidade, da mesma forma, compreendo que o presente provimento não revela ofensa, antes, preserva inegavelmente o respectivo núcleo essencial. Com efeito, a despeito de respeitáveis opiniões em sentido contrário, penso que a busca pelo acesso à justiça no legítimo exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional adequada, eficaz e tempestiva (art. 5º, XXXV, da CF), impõe ao Poder Judiciário, como visto acima, importante papel concretizador, principalmente quando se tem em jogo a busca pelo cidadão da fruição de direito social destinado a assegurar meios indispensáveis à sua manutenção (art. 3º, caput, da Lei n. 8.212/91). Em outras palavras, negar a tutela ao direito vindicado, na hipótese, com base em tal argumento - ofensa à isonomia - corresponderia a esvaziar por completo a garantia constitucional de acesso à justiça e, mais do que isso, de acesso à ordem jurídica justa. De outra parte, não se tem, com o implemento da ordem, tampouco quebra da impessoalidade, uma vez que não se cuida da utilização de fatores pessoais pela Administração Pública, senão na imposição da "correta atuação do Estado enquanto administrador, relativamente à sua 'indisponível finalidade objetiva', que vem a ser aquela expressa na legislação, ou seja, totalmente despida de qualquer inclinação, tendência ou preferência subjetiva (...)". (DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO in Curso de direito administrativo. 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 101-2).
Por fim, não diviso ofensa ao disposto nos artigos 21 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB. Sem embargo, no que se refere ao primeiro dispositivo, a rigor, não se tem aqui decreto de invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa. Trata-se de imposição de ordem judicial para o cumprimento pela autoridade impetrada de dispositivo de lei constitucionalmente hígido. Por outro lado, em relação ao que preconiza o art. 22 do mesmo diploma legal, importa referir que não se desconhece os obstáculos e sobretudo as dificuldades que vem sendo enfrentadas pela autarquia previdenciária, tampouco, como visto acima, a adoção de medidas que vem procurando minimizar seus efeitos. Todavia, veja-se que o art. 22, caput, da LINDB, expressamente consigna: "Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados." Vale dizer, "Não se está a decidir, portanto, mediante a desconsideração das dificuldades e dos obstáculos encontrados pelo gestor público, mas sim a se concluir que essas circunstâncias não podem implicar a subtração de direitos dos administrados." (TRF4, AG 5033285-80.2019.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, juntado aos autos em 26/08/2019).
Dessa forma, em juízo de cognição sumária, entendo presente a probabilidade do direito invocado.
No tocante ao periculum in mora, resta também caracterizado, na medida em que o processo administrativo em referência diz respeito à concessão de benefício previdenciário, cujas prestações ostentam natureza alimentar.
III - DECISÃO
Ante o exposto, DEFIRO A LIMINAR para determinar que a autoridade impetrada ultime a instrução e profira decisão no requerimento administrativo de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição, protocolo n. 883165770, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de fixação de multa diária.
Defiro o ingresso da Procuradoria Federal.
Cientifique-se o órgão de representação judicial.
Oportunamente, dê-se vista ao Ministério Público Federal.
Após, venham conclusos para sentença.
Intimem-se.
Considerando o implemento da medida liminar pela autoridade impetrada (evento 22), sem agregar qualquer fato ou elemento capazes de derruir as premissas e a solução jurídica acima transcrita, penso que deve ser ratificada a fundamentação utilizada na decisão proferida em sede de tutela de urgência, notadamente porque se mostra suficiente para por fim à lide instaurada.
Tudo considerado, portanto, a concessão da ordem é medida que se impõe.
Não há, de fato, qualquer reparo a ser feito no decisum, pois é ilegal e abusiva a conduta omissiva do órgão previdenciário que, sem apontar motivação relevante, impõe ao segurado a espera indefinida pela análise de seu procedimento administrativo.
Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa oficial.
Documento eletrônico assinado por PAULO AFONSO BRUM VAZ, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003214377v2 e do código CRC 563a44fb.Informações adicionais da assinatura:
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Remessa Necessária Cível Nº 5017594-71.2021.4.04.7205/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
PARTE AUTORA: SERGIO ROBERTO SUZENA (IMPETRANTE)
PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL.
O processamento do pedido administrativo deve ser realizado em prazo razoável, independentemente dos eventuais percalços administrativos do INSS, que não podem vir em prejuízo do segurado, em virtude da necessidade de prestação do serviço público de modo adequado e eficiente.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia Turma Regional Suplementar de Santa Catarina do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Florianópolis, 17 de maio de 2022.
Documento eletrônico assinado por PAULO AFONSO BRUM VAZ, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003214378v2 e do código CRC 243ff3d9.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 10/05/2022 A 17/05/2022
Remessa Necessária Cível Nº 5017594-71.2021.4.04.7205/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
PRESIDENTE: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
PROCURADOR(A): WALDIR ALVES
PARTE AUTORA: SERGIO ROBERTO SUZENA (IMPETRANTE)
ADVOGADO: LEONARDO JOSE DANTAS CARNEIRO (OAB SC051837)
PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 10/05/2022, às 00:00, a 17/05/2022, às 16:00, na sequência 248, disponibilizada no DE de 29/04/2022.
Certifico que a Turma Regional suplementar de Santa Catarina, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SANTA CATARINA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA OFICIAL.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
Votante: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
Votante: Desembargador Federal CELSO KIPPER
Votante: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
ALEXSANDRA FERNANDES DE MACEDO
Secretária
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