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Apelação/Remessa Necessária Nº 5011390-11.2021.4.04.7108/RS
RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: MARIONE LAUER (IMPETRANTE)
RELATÓRIO
Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato atribuído a Chefe da Agência da Previdência Social, objetivando seja determinado à autoridade impetrada que analise e profira decisão no pedido administrativo para concessão de benefício de Pensão por morte urbana, formulado em 26/10/2020.
Na sentença, o magistrado a quo deferiu a tutela provisória e concedeu a segurança, para reconhecer o direito líquido e certo do impetrante a ter examinado e concluído o requerimento administrativo de concessão do benefício, protocolado sob nº 1366662519, em prazo não superior a 30 (trinta) dias. Tal prazo se interrompe, no caso da análise demandar providências a cargo da parte impetrante, voltando a correr integralmente após o seu cumprimento ou o esgotamento do interstício assinado.
Sustenta a parte apelante, em preliminar, que há de se considerar o acordo homologado pelo Supremo Tribunal Federal no RE n. 1171152 que visa a evitar o ajuizamento de ações judiciais que tratam da questão e à uniformização dos prazos, no qual foi estabelecida moratória de 06 (seis) meses, a contar da homologação, comprometendo, por evidente, o afirmado direito líquido e certo, objeto da decisão.
No mérito, aduz que não houve demora excessiva na apreciação do seu pedido, que houve quebra na análise cronológica dos processos administrativos, dos princípios da separação de poderes, da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade. Alega a inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49 da Lei n. 9.784/99 e 41-a da Lei n. 8.213/91 para os fins pretendidos pelos segurados. Argui que, embora o INSS esteja retomando os atendimentos presenciais nas agências, há a necessidade de se aguardar um tempo considerável até que a situação pós-pandemia gradualmente se normalize. Por fim, pugna pelo provimento do recurso, diante da flagrante inexistência de direito líquido e certo.
O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento da apelação.
É o sucinto relatório.
VOTO
Trata-se de apelação e remessa necessária em ação de mandado de segurança, interposta nos termos do artigo 14 da Lei 12.016/2009, na qual foi deferida a tutela provisória e concedida a segurança, em favor do impetrante, para determinar ao impetrado que profira decisão no requerimento administrativo de concessão do benefício, protocolado sob nº 1366662519, em prazo não superior a 30 (trinta) dias, a contar da data em que forem retomados os atendimentos presenciais nas agências previdenciárias, devendo, a seguir, fornecer à parte interessada cópia do respectivo PA.
A sentença que concedeu a segurança foi proferida nos seguintes termos:
(...) Primeiramente, com relação ao pedido de extinção do processo apresentado pelo INSS, em razão do acordo firmado no RE 1171152 e homologado pelo Supremo Tribunal Federal, tendo por objeto o prazo para conclusão de processo administrativo previdenciário, observe-se que a pretensão do INSS confunde-se com o mérito da demanda e será analisada a seguir.
Quanto ao mandamus impetrado, conforme dispõe o artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, é pressuposto constitucional de admissibilidade do mandado de segurança a existência de direito líquido e certo, ou seja, comprovado de plano.
O direito de petição constitucionalmente assegurado abrange tanto o direito de provocar o Órgão Público quanto o direito de ter apreciado e decidido o requerimento administrativo. Se assim não fosse, a eficácia do comando constitucional seria nula e o administrado estaria sem amparo, já que a defesa de direito sem probabilidade de exame e pronunciamento pelo órgão competente equivale à própria impossibilidade de defesa.
Segundo José Afonso da Silva, citado na obra de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, 5ª edição, Editora Atlas, p. 482), "[...] o direito de petição não pode ser destituído de eficácia. Não pode a autoridade a quem é dirigido escusar pronunciar-se sobre a petição, quer para acolhê-la quer para desacolhê-la com a devida motivação. [...] a Constituição não prevê sanção à falta de resposta e pronunciamento da autoridade, mas parece-nos certo que ela pode ser constrangida a isso por via do mandado de segurança, quer quando se nega expressamente a pronunciar-se quer quando se omite; para tanto, é preciso que fique bem claro que o peticionário esteja utilizando efetivamente do direito de petição, o que se caracteriza com maior certeza se for invocado o artigo 5º, XXXIV, 'a'."
A Lei n.º 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, prevê à Administração o prazo de até 30 (trinta) dias para decidir, contado da conclusão da fase instrutória, nos termos do artigo 49, in verbis:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Este prazo se interrompe no caso da análise demandar providências a cargo da parte requerente, voltando a correr integralmente após o seu cumprimento ou o esgotamento do interstício assinado.
A Lei de Benefícios (Lei n.º 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. Neste mesmo rumo, o artigo 37 da LOAS (Lei nº 8.742/93) e o artigo 174 do Decreto 3.048/99, in verbis:
Art. 174. O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão. (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).
Parágrafo único. O prazo fixado no caput fica prejudicado nos casos de justificação administrativa ou outras providências a cargo do segurado, que demandem a sua dilatação, iniciando-se essa contagem a partir da data da conclusão das mesmas.
Com efeito, esses normativos claramente estabelecem diretrizes para que se imprima celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados e visando a concretizar os direitos fundamentais elencados no Texto Constitucional.
O que se verifica no caso presente é a excessiva demora na decisão acerca do pedido formulado pela parte segurada na esfera administrativa. Casos como este devem ser analisados, conforme já assentado em inúmeros julgados do E. TRF da 4ª Região envolvendo a matéria aqui discutida, com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
Nesse sentido, cabe referir os seguintes precedentes:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE CONCESSÃO/REVISÃO DO BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO. A demora excessiva na análise do pedido de concessão/revisão do benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. (TRF4, AC 5004355-56.2019.4.04.7112, SEXTA TURMA, Relator JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, juntado aos autos em 14/08/2019)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. MORA DA ADMINISTRAÇÃO. PRAZO PARA DECIDIR. LEI Nº 9.784/99. 1. O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança é aquele que se apresenta manifesto na sua existência, insuscetível de controvérsia. 2. A Constituição Federal, em seu artigo 5º, garante a todos, seja no âmbito judicial ou administrativo, a razoável duração do processo. A Lei nº 9.784/99, que regula os processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece prazo para a decisão dos requerimentos formulados pelos administrados. (TRF4, AC 5014051-30.2020.4.04.7000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator FERNANDO QUADROS DA SILVA, juntado aos autos em 12/11/2020)
Sob essa ótica, não se desconsidera o acúmulo de trabalho dos servidores da autarquia, nem seu constante empenho em prestar um adequado serviço público àqueles que buscam as Agências da Previdência Social, inclusive com a promoção de diálogos interinstitucionais para tanto. Tampouco se desconsidera a excepcionalidade do momento vivenciado, a partir da declaração, pela Organização Mundial da Saúde, da elevação do estado da contaminação à pandemia de Covid-19.
Contudo, a autarquia in casu já estava em mora muito tempo antes de ter seus atendimentos presenciais suspensos em razão da pandemia Covid-19 (o que ocorreu somente a partir de 19/03/2020). Assim, considerando que a demora do caso concreto não foi determinada somente pela excepcional suspensão do atendimento presencial nas agências e que não se afigura aceitável, mormente em se tratando de benefício cuja prestação tem caráter alimentar, essa demora da Administração em alcançar uma resposta à parte interessada - com destaque para o fato de que, quando do retorno à normalidade dos trabalhos, haverá uma alta demanda de pedidos administrativos por serem finalizados -, deve ser concedida a segurança.
Dessa forma, impõe-se determinar ao INSS que, em prazo não superior a 30 (trinta) dias, a partir da data em que forem retomados os atendimentos presenciais, efetue a análise e profira decisão de mérito quanto ao requerimento administrativo protocolado sob n.º 1366662519 devendo, a seguir, fornecer à parte interessada cópia do respectivo PA. Tal prazo se interrompe, no caso da análise demandar providências a cargo da parte impetrante, voltando a correr integralmente após o seu cumprimento ou o esgotamento do interstício assinado.
3. DISPOSITIVO
Ante o exposto, concedo a segurança para determinar que a autoridade impetrada decida o requerimento administrativo sub judice (Protocolo de Requerimento n.º 1366662519), em prazo não superior a 30 (trinta) dias, a partir da data em que forem retomados os atendimentos presenciais nas agências previdenciárias, devendo, a seguir, fornecer à parte interessada cópia do respectivo PA. Tal prazo se interrompe, no caso da análise demandar providências a cargo da parte impetrante, voltando a correr integralmente após o seu cumprimento ou o esgotamento do interstício assinado.
Considerando os termos dessa decisão como "fumus boni iuris" e a presença da urgência por envolver a lide benefício de natureza alimentar, defiro a liminar postulada.
Da preliminar
A respeito da preliminar que refere o acordo homologado pelo Supremo Tribunal Federal no RE n. 1171152, já trancrevi nos autos do processo de minha relatoria nº 50206496420204047108, o que segue:
Para evitar tautologia me permito transcrever os fundamentos da sentença, adotando-os como razões de decidir, por bem analisar a questão trazida a exame, nos seguintes termos:
(...) Em que pese as alegações se confundam com o mérito da demanda, há de se ressaltar que, conforme clausula décima segunda do referido acordo, a homologação tem efeito vinculante somente sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto, e não sobre quaisquer ações individuais que tratem de benefícios previdenciários pendentes de análise. Logo, o acordo celebrado em sede de Direito Coletivo tem incidência sobre a atuação administrativa do INSS, e não sobre as demandas individuais em andamento, sob pena de violação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição. (...)
Além disso, cabe ainda esclarecer que, a se adotar como parâmetro os prazos estabelecidos no referido acordo, impõe-se considerar o prazo de 60 dias para o exame dos requerimentos de pensão por morte. Embora tenham sido previstos seis meses para o INSS estar aplicando os novos prazos acordados, não há previsão em qualquer cláusula do acordo de um termo inicial, em relação aos pedidos que já haviam sido interpostos, como é o caso em tela.
Tenho que não me parece que o acordo homologado pelo STF mencionado nas razões do recurso se aplique ao caso vertente, pois há muito já foi superado o prazo fixado de 60 dias, porquanto a parte aguarda apreciação há quase um ano.
Assim, nos termos do entendimento acima reproduzido, afasto a preliminar suscitada, em face das peculiaridades do caso concreto.
Do mérito
Do que se percebe dos autos, assiste razão ao impetrante, porquanto, ultrapassado o prazo do art. 49 da Lei n. 9.784/99, resta comprovada a demora na análise do requerimento administrativo, bem como a violação a interesse legítimo da parte.
Nessa linha, confira-se precedente desta Corte, Mandado de Segurança nº 5001303-45.2011.404.7205/SC, da Relatoria do hoje Ministro do STJ, Néfi Cordeiro:
PROCESSO CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL ULTRAPASSADO. CONCLUSÃO NO CURSO DO PROCESSO.
1. A excessiva demora na análise de requerimentos administrativos justifica a impetração e a concessão da segurança, considerando a violação de um interesse legítimo diante de conduta omissiva eivada de ilegalidade da Autarquia Previdenciária.
2. A análise administrativa do pleito após o ajuizamento do mandamus pressupõe o reconhecimento jurídico do pedido por parte da autarquia previdenciária, que não se confunde com a falta de interesse processual superveniente.
Não há motivos para modificar a sentença, que concedeu a segurança.
A demora na análise de pedido administrativo de concessão de benefício previdenciário, transcorrido prazo excessivo entre a data de entrada do pedido e a impetração, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.
Presente a pretensão resistida na data da impetração, mesmo que eventualmente atendido seu objeto no curso da ação mandamental, não se configura perda de objeto mas sim reconhecimento do pedido no curso do processo.
PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. RECONHECIMENTO DO PEDIDO.
1. Mandado de Segurança impetrado objetivando o fornecimento de Certidão de Tempo de Serviço devidamente retificada. 2. No curso da ação houve a entrega da pretendida Certidão de Tempo de Serviço, o que pressupõe o reconhecimento jurídico do pedido por parte da autarquia previdenciária. 3. Aplicação do art. 269, II, do CPC. 4. Reconhecimento do pedido. (REEXAME NECESSÁRIO CÍVEL Nº 5001750-03.2011.404.7215/SC, 6ª T., Rel. Des. Federal João Batista Pinto Silveira . Dec.un. em 08/05/2013).
No tocante à retomada do atendimento presencial nas agências, cabe também destacar excerto do voto da Desa. Federal Taís Schilling Ferraz, em recente julgamento do AG 5042922-21.2020.4.04.0000:
(...) considerando que o INSS já está retomando as atividades presenciais, impõe-se a manutenção da decisão na origem. Durante o período de distanciamento social mais rígido, vinha entendendo pela impossibilidade de se determinar a realização de diligências, ao INSS, que implicassem na ruptura das regras sanitárias. No entanto, o distanciamento, além de já estar sendo relativizado pelas autoridades do executivo, não pode configurar motivo para que o INSS não avalie as condições para a obtenção dos benefícios, ainda que isso implique na necessidade de aferi-las por outros meios que não os anteriormente adotados. Isso, aliás, ocorreu em relação aos pedidos de auxílio doença e quanto à prova do tempo de serviço rural. Assim, considerando que a pandemia não suprimiu dos jurisdicionados o acesso aos benefícios previdenciários ou assistenciais, impõe-se encontrar meios para que o trabalho na esfera administrativa tenha prosseguimento (...) (AG 5042922-21.2020.4.04.0000, Sexta Turma, Rel. Taís Schilling Ferraz, j. em 25/09/2020).
Logo, afastada a preliminar, deve ser concedida a segurança, extinguindo-se o feito com julgamento de mérito, com base no art. 487, I, do CPC.
Sem honorários em face a conteúdo das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF e do disposto no art. 25 da Lei 12.016/2009.
Frente ao exposto, voto por negar provimento à apelação do INSS e à remessa.
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5011390-11.2021.4.04.7108/RS
RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: MARIONE LAUER (IMPETRANTE)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO. RETOMADA DE ATIVIDADES PRESENCIAIS.
1. A demora excessiva na análise do pedido administrativo de concessão de benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. 2. Cabe também referir que, "considerando que o INSS já está retomando as atividades presenciais, impõe-se a manutenção da decisão na origem. Durante o período de distanciamento social mais rígido, vinha entendendo pela impossibilidade de se determinar a realização de diligências, ao INSS, que implicassem na ruptura das regras sanitárias. No entanto, o distanciamento, além de já estar sendo relativizado pelas autoridades do executivo, não pode configurar motivo para que o INSS não avalie as condições para a obtenção dos benefícios, ainda que isso implique na necessidade de aferi-las por outros meios que não os anteriormente adotados. Isso, aliás, ocorreu em relação aos pedidos de auxílio doença e quanto à prova do tempo de serviço rural. Assim, considerando que a pandemia não suprimiu dos jurisdicionados o acesso aos benefícios previdenciários ou assistenciais, impõe-se encontrar meios para que o trabalho na esfera administrativa tenha prosseguimento" (AG 5042922-21.2020.4.04.0000, Sexta Turma, Rel. Taís Schilling Ferraz, j. em 25/09/2020).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação do INSS e à remessa, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 08 de setembro de 2021.
Documento eletrônico assinado por JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002726498v4 e do código CRC 81b14d7b.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO TELEPRESENCIAL DE 08/09/2021
Apelação/Remessa Necessária Nº 5011390-11.2021.4.04.7108/RS
RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA
PRESIDENTE: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ
PROCURADOR(A): CARLOS EDUARDO COPETTI LEITE
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: MARIONE LAUER (IMPETRANTE)
ADVOGADO: SALMA FERNANDA FONTES VETTER (OAB RS116423)
ADVOGADO: Dílson Antônio Rosa Machado (OAB RS077785)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Telepresencial do dia 08/09/2021, na sequência 29, disponibilizada no DE de 27/08/2021.
Certifico que a 6ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 6ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO DO INSS E À REMESSA.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA
Votante: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA
Votante: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ
Votante: Juiz Federal JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER
PAULO ROBERTO DO AMARAL NUNES
Secretário
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