EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO POR MORTE. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO. TRF4. ...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Rua Otávio Francisco Caruso da Rocha, 300, Gabinete do Des. Federal João Batista Pinto Silveira - Bairro: Praia de Belas - CEP: 90010-395 - Fone: (51)3213-3191 - www.trf4.jus.br - Email: gbatista@trf4.jus.br

Apelação Cível Nº 5018524-16.2021.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

APELANTE: HERONI PEREIRA (IMPETRANTE)

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

RELATÓRIO

Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato atribuído a Chefe da Agência da Previdência Social, objetivando seja determinado à autoridade impetrada que analise e profira decisão no pedido administrativo para a concessão de pensão por morte requerido no INSS (protocolo nº 459770139, em 19/12/2020).

Na sentença, o magistrado a quo julgou extinto o processo, sem resolução do mérito (art. 485, VI, do CPC), diante da ausência de interesse processual.

Sustenta a parte apelante que seu direito líquido e certo está sendo violado por ato ilegal do INSS – na figura do Gerente da APS –, uma vez que protocolou, em 19/12/2020, pedido administrativo para a concessão de pensão por morte sem que houvesse análise pela autoridade coatora e tampouco qualquer justificativa para extrapolar, e muito, o prazo legal para decisão.

O Ministério Público Federal opinou pelo provimento da apelação.

É o sucinto relatório.

VOTO

Trata-se de apelação em ação de mandado de segurança, interposta nos termos do artigo 14 da Lei 12.016/2009, em razão da denegação da segurança, ao argumento de ausência de interesse processual, tendo em vista que o prazo para a conclusão do processo administrativo ainda não havia se encerrado.

A sentença que concedeu a segurança foi proferida nos seguintes termos:

(...) O mandado de segurança é o meio hábil constitucionalmente previsto no art. 5º, LXIX da CF para que seja protegido direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente no exercício de atribuições do Poder Público.

Necessário ter presente o entendimento do Supremo Tribunal Federal no Tema nª 350 da sua repercussão geral, definida no julgamento do RE 631.240:

"RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR.

1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo. 2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas. 3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado. 4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão. 5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos. 6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir. 7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir. 8. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais. 9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir" (grifou-se) (RE 631240, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-220 DIVULG 07-11-2014 PUBLIC 10-11-2014; grifei).

É de conhecimento geral que a razoável duração do processo administrativo constitui direito fundamental expressamente previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, nos seguintes termos:

Art. 5º. (...)

LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

Com o objetivo de dar concretude ao princípio constitucional acima referido, a leis que disciplinam o processo administrativo no âmbito federal, em especial a Lei nº 9.784/99, contêm normas que garantem ao administrado a prestação de um serviço eficiente, com a observância das garantias legais e constitucionais, incluída a celeridade. Nesse sentido, vale citar o disposto nos arts. 42 e 49 da retrocitada lei:

Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo, o parecer deverá ser emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de maior prazo.

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Na seara do Direito Previdenciário, versa sobre o tema o art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, in verbis:

Art. 41-A. (...)

§ 5º O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.

Nos termos do precedente do STF acima citado e das disposições constitucionais e legais anteriormente referidas, esse Juízo adotava entendimento de que o interesse processual estaria configurado quando ultrapassados 45 dias a contar do protocolo do pedido de benefício.

Todavia, considerando o expressivo número de processos que foram ajuizados para que o INSS fosse compelido a examinar pedidos de benefício ou para que fosse concedido o próprio benefício, quando ultrapassados os 45 dias, passou-se a realizar uma nova análise da questão.

O primeiro aspecto analisado diz respeito ao fato de que o INSS vivencia graves dificuldades no cumprimento do prazo legal, por diversos motivos, dentre eles a defasagem de servidores em decorrência de aposentadorias, o número de atendimentos, que aumentaram em face das diversas determinações de revisão de benefícios, determinações que não vieram acompanhadas de um plano de ação, bem como a implantação de novos sistemas informatizados.

O segundo aspecto decorre do fato de que, mediante ordens judiciais de exame de pedidos de benefício, criou-se uma situação de desigualdade entre os segurados, na medida em que muitos deles, ainda que com pedidos mais antigos, acabavam sendo preteridos pelos segurados amparados pela ordem judicial.

Evidentemente que os segurados que procuraram a Justiça não podem ser responsabilizados por tal desigualdade, na medida em que promoveram a ação amparados em legítimo direito previsto em lei.

Entretanto, considerando, como dito, que é expressivo o número de processos em situações que tais, o Judiciário não pode ficar alheio a essa realidade.

Como se sabe, "Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum" (art. 5º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).

Vale dizer, determinar que o INSS aplique o prazo de 45 dias, sem considerar a realidade fática da própria autarquia e a situação dos demais segurados que não possuem condições de contratar um advogado, seria fechar os olhos à realidade, criando desigualdade entre os segurados, o que implicaria desatender o fim social da lei e as exigências do bem comum.

Outrossim, de modo a evitar subjetivismos, esse Juízo adota o entendimento das Deliberações n. 26 e 32 do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional, segundo o qual é razoável o prazo de 120 dias para a análise dos pedidos administrativos, contados da data do seu protocolo.

"DELIBERAÇÃO 26: O Fórum Regional deliberou

(i) dar conhecimento a advogados e magistrados das ações gerenciais que vem sendo adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, visando ao aperfeiçoamento e à informatização da gestão pública em matéria previdenciária,

(ii) considerar razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do respectivo protocolo, para análise de requerimentos administrativos, tendo em vista a implantação de novos sistemas de trabalho na autarquia e o empenho da Superintendência Regional em aprimorar com recursos tecnológicos, para dar vazão ao número crescente de demandas, evitando a judicialização de questões que podem ser resolvidas na via administrativa (impetração de mandados de segurança e concessão de benefícios previdenciários, via liminar), e

(iii) avaliar os resultados obtidos no período nas reuniões dos Fóruns Seccionais, a serem realizadas no primeiro semestre de 2019".

"DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos".

Além disso, no dia 05/02/2021 o STF homologou acordo no recurso afetado ao Tema nº 1.066 da Repercussão Geral, sobre os prazos para a conclusão dos processos administrativos no INSS. A decisão homologatória estabelece:

- A inexigência de cumprimento de prazo no período de seis meses, contados a partir da homologação do acordo (isto é, desde 05/02/2021);

- O estabelecimento de prazos para a conclusão dos pedidos administrativos, variáveis de acordo com a espécie de benefício:

Benefício assistencial à pessoa com deficiência: 90 dias

Benefício assistencial ao idoso: 90 dias

Aposentadorias, salvo por invalidez: 90 dias

Aposentadoria por invalidez comum e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente): 45 dias

Salário maternidade: 30 dias

Pensão por morte: 60 dias

Auxílio reclusão: 60 dias

Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade): 45 dias

Auxílio acidente: 60 dias

Portanto, neste caso, considerando que o requerimento do benefício foi protocolado em 19/12/2020, na data do ajuizamento da ação, em 16/04/2021 não havia interesse processual ao autor, tendo em vista que o prazo para a conclusão do processo administrativo ainda não havia se encerrado.

Ademais, ressalvo que conforme informação da autoridade, o pedido aguarda realização de perícia, portanto, em trâmite o processo administrativo.

III - DISPOSITIVO

Ante o exposto, diante da ausência de interesse processual, JULGO EXTINTO o processo, sem resolução do mérito (art. 485, VI, do CPC).

A princípio, sobre o acordo homologado pelo STF (RE 1171152), que confere prazo para a conclusão dos processos administrativos, já expus a questão, destacando que o acordo firmado tem efeito vinculante apenas "sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto do termo ora acordado no RE nº 1.171.152/SC" (cláusula 12.3).

Cabe também esclarecer que, a se adotar como parâmetro os prazos estabelecidos no acordo referido, impõe-se considerar o prazo de 60 dias para o exame de requerimentos de pensão por morte. Ademais, embora tenham sido previstos seis meses para o INSS estar aplicando os novos prazos acordados, não há previsão em qualquer cláusula do acordo de um termo inicial, em relação aos pedidos que já haviam sido interpostos, como é o caso em tela. Assim, no caso em exame, o prazo para análise do pedido administrativo, desde o protocolo do requerimento até a data do ajuizamento desta ação mandamental, ultrapassou todos os prazos acima referidos.

Portanto, assiste razão ao impetrante, uma vez que ultrapassado o prazo do art. 49 da Lei n. 9.784/99, resta comprovada a demora na análise do requerimento administrativo, bem como a violação a interesse legítimo da parte. Reputo ainda que o prazo de 120 dias deliberado no Fórum Interinstitucional Previdenciário não afasta o direito de peticionar em juízo quando excedido o prazo legal referido.

Nessa linha, confira-se precedente desta Corte, Mandado de Segurança nº 5001303-45.2011.404.7205/SC, da Relatoria do hoje Ministro do STJ, Néfi Cordeiro:

PROCESSO CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL ULTRAPASSADO. CONCLUSÃO NO CURSO DO PROCESSO.
1. A excessiva demora na análise de requerimentos administrativos justifica a impetração e a concessão da segurança, considerando a violação de um interesse legítimo diante de conduta omissiva eivada de ilegalidade da Autarquia Previdenciária.
2. A análise administrativa do pleito após o ajuizamento do mandamus pressupõe o reconhecimento jurídico do pedido por parte da autarquia previdenciária, que não se confunde com a falta de interesse processual superveniente.

Assim, deve ser modificada a sentença que denegou a segurança.

A demora na análise de pedido administrativo de concessão de benefício previdenciário, transcorrido prazo excessivo entre a data de entrada do pedido e a impetração, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

Presente a pretensão resistida na data da impetração, mesmo que eventualmente atendido seu objeto no curso da ação mandamental, não se configura perda de objeto mas sim reconhecimento do pedido no curso do processo.

PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. RECONHECIMENTO DO PEDIDO.
1. Mandado de Segurança impetrado objetivando o fornecimento de Certidão de Tempo de Serviço devidamente retificada. 2. No curso da ação houve a entrega da pretendida Certidão de Tempo de Serviço, o que pressupõe o reconhecimento jurídico do pedido por parte da autarquia previdenciária. 3. Aplicação do art. 269, II, do CPC. 4. Reconhecimento do pedido. (REEXAME NECESSÁRIO CÍVEL Nº 5001750-03.2011.404.7215/SC, 6ª T., Rel. Des. Federal João Batista Pinto Silveira . Dec.un. em 08/05/2013).

Logo, deve ser concedida a segurança, extinguindo-se o feito com julgamento de mérito, com base no art. 487, I, do CPC, para, reconhecendo o direito líquido e certo da parte impetrante à conclusão em tempo razoável do processo administrativo de benefício previdenciário, determinar a análise e conclusão sobre o requerimento administrativo formulado pela parte impetrante, no prazo de trinta dias, a contar da intimação da presente decisão.

Sem honorários em face a conteúdo das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF e do disposto no art. 25 da Lei 12.016/2009.

Frente ao exposto, voto por dar provimento à apelação da parte autora.

Documento eletrônico assinado por JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002726071v4 e do código CRC 71942085.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação Cível Nº 5018524-16.2021.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

APELANTE: HERONI PEREIRA (IMPETRANTE)

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO POR MORTE. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO.

A demora excessiva na análise do pedido de concessão de benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à apelação da parte autora, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 08 de setembro de 2021.

Documento eletrônico assinado por JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002726072v3 e do código CRC c2d1df90.Informações adicionais da assinatura:
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Poder Judiciário

Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO TELEPRESENCIAL DE 08/09/2021

Apelação Cível Nº 5018524-16.2021.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

PRESIDENTE: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ

PROCURADOR(A): CARLOS EDUARDO COPETTI LEITE

APELANTE: HERONI PEREIRA (IMPETRANTE)

ADVOGADO: LEONARDO SOUSA FARIAS (OAB RS087452)

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Votante: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Votante: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ

Votante: Juiz Federal JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER

PAULO ROBERTO DO AMARAL NUNES

Secretário

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