. TRF4. 5022543-07.2017.4.04.7100

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação do INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Trata-se de apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido para condenar o INSS a proceder a readequação de renda mensal inicial de benefício previdenciário aos novos limites de teto estabelecidos pelas ECs n. 20/1998 e 41/2003 bem como ao pagamento dos reflexos pecuniários decorrentes do acolhimento do pedido.

A sentença resolveu o mérito, nos seguintes termos:

O INSS, em razões de apelação, preliminarmente, sustenta a ocorrência da decadência do direito de revisar o benefício, nos termos do art. 103 da Lei n. 8.213/1991. No mérito, reclama, em síntese, a reforma do decisum porquanto impertinente a aplicação da tese decorrente do julgamento, sob o rito da repercussão geral, do RE nº 564.354, a benefícios previdenciários cuja data de Início do Benefício - DIB seja anterior ao advento da Constituição Federal de 1988. Assevera que os benefícios anteriores à CF/1988 não contavam com garantia de atualização monetária de todos os salários de contribuição, que o limite do salário de contribuição não era um elemento externo ao cálculo da renda mensal inicial do benefício e que o art. 58 do ADCT já estabeleceu uma forma de recuperação do valor dos benefícios concedidos anteriormente à CF/1988.

Também sustenta que estender o aumento do teto a todos os beneficiários, mesmo os que passaram a receber benefício sob a égide de lei anterior, implica majoração de benefício sem a correspondente fonte de custeio total - o que é vedado não só para o legislador, mas também para o aplicador da lei ao caso concreto, nos termos do art. 195, § 5°, da Constituição Federal.

Com contrarrazões, vieram os autos para julgamento.

É o relatório.

No tocante à decadência, verifico que não incide, na hipótese. Isso porque o lapso decadencial estabelecido no artigo 103 da Lei n. 8.213/91 é aquele do qual dispõe o segurado, ou terceiro beneficiado, para fruir do próprio direito à concessão do benefício ou para ultimar ação que pretenda a revisão do ato de concessão do benefício.

Nesse contexto, tem-se que inicialmente submetido o requerimento administrativo de concessão do benefício à Administração, esta aplica os critérios previdenciários vigentes e daí se origina o ato de concessão. Posteriormente a este fato, o que ocorre é a mera submissão do direito reconhecido no ato de concessão a um elemento condicionante externo, tão somente para fins de pagamento do benefício.

Desse modo, o teto de pagamento do benefício é um elemento externo aos critérios de concessão do próprio benefício.

Na presente ação, verifico que não se busca a revisão dos critérios previdenciários que originaram o ato de concessão de benefício, ou seja, não se visa alterar os critérios que definiram a graduação econômica da renda mensal inicial.

Verifico que se pretende, isto sim, a adequação do pagamento da renda mensal inicial ao teto de pagamento de benefícios estabelecido constitucionalmente pelas EC 20/1998 e EC 41/2003. Desse modo, o pedido de adequação do valor do benefício previdenciário aos tetos estabelecidos pelas EC nº 20/1998 e 41/2003 constitui pretensão de reajuste de Renda Mensal e não de revisão de Renda Mensal Inicial, pelo que não se aplica o prazo decadencial de 10 anos previsto do art. 103 da Lei n. 8.213/1991.

Ademais, segundo orientação consolidada pelo STF, em sede repercussão geral, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 564.354, não ofende a garantia do ato jurídico perfeito a aplicação imediata do artigo 14 da Emenda Constitucional nº 20/1998 e do artigo 5º da Emenda Constitucional nº 41/2003 aos benefícios previdenciários limitados a teto do Regime Geral de Previdência Social estabelecido antes da vigência dessas normas, de modo a que passem a observar o novo teto constitucional.

Nesse sentido, precedentes do egrégio Superior Tribunal de Justiça, assim vertido:

Também nesse mesmo sentido de entendimento, a egrégia Terceira Seção deste Regional, assim vertido:

A competência para legislar sobre orçamentos e previdência social é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, sendo que a competência da União para legislar sobre tais matérias limita-se ao estabelecimento de normas gerais, nos termos dos incisos II e §1º do art. 24 da Constituição Federal.

No que diz respeito ao orçamento da Seguridade Social, lei de iniciativa do Poder Executivo o estabelecerá, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, no âmbito da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público, tudo em consonância com o disposto no art. 165 da Constituição Federal.

Em termos de princípios, o financiamento da Seguridade Social é um dever imposto a toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de contribuições sociais, de modo a respeitar o princípio da solidariedade social e de atender o objetivo de equidade na forma de participação no custeio, este previsto no inc. V do art. 195 da Constituição Federal.

Quanto às fontes de custeio da Seguridade Social, além das fontes previstas no texto constitucional, há a permissão para a criação de outras fontes, mediante lei complementar, seja para financiar novos benefícios e serviços, seja para manter os já existentes ou aumentar seu valor. Entretanto, a criação, majoração ou extensão de benefício sem a correspondente fonte de custeio total é hipótese vedada pelo legislador constitucional, nos termos dos §§ 4º e 5º do art. 195 da Constituição Federal, in verbis:

Por fim, nos termos do §2º do já referido art. 195 da Constituição Federal, a proposta de orçamento da Seguridade Social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos.

Em síntese, é possível verificar, com base nas aludidas normas, que cabe aos órgãos responsáveis, nos termos da Constituição e da lei, a elaboração da proposta orçamentária. Também cabe aos órgãos responsáveis, com o devido respeito às metas e prioridades estabelecidas nos orçamentos públicos, estabelecer onde e como serão investidos e gastos os recursos da Seguridade Social. Ressalte-se que tanto as normas constitucionais quanto as legais e as infralegais (as quais não devem estar apartadas do espírito constitucional), são direcionadas aos poderes competentes e proíbem a criação de nova despesa sem que seja estabelecida e indicada a respectiva fonte de receita.

Assim, é possível concluir que o legislador constitucional vedou a produção normativa que implique geração de despesas da Seguridade Social - mediante a criação, a majoração ou a extensão de benefício sem a garantia da correspondente fonte de custeio e que tal comando é direcionado aos poderes e órgãos competentes para instituição de receitas e geração de despesas públicas.

Tal tese, conhecida como princípio da precedência do custeio, princípio da contrapartida ou princípio do equilíbrio atuarial foi elaborada com base no teor contido no art. 195, § 5º, da Constituição da República, segundo o qual "nenhum benefício ou serviço da Seguridade Social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total" e chegou, por descuido, a ser acolhida pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 415.454/SC (STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, julg. 08/02/2007, publ. DJe 131 de 26/10/2007, p.42)

Inobstante tal fato, o próprio Supremo Tribunal Federal acabou, posteriormente, por alterar seu entendimento, firmando nova tese sobre a matéria e entendendo que a disposição constitucional de prévia indicação da fonte de custeio se destina exclusivamente ao legislador - e não ao juiz na aplicação do direito. No leading case, em sede de mandado de injunção, o STF concedeu aposentadoria especial a servidor público filiado a Regime Próprio de Previdência Social independentemente de autorização legislativa expressa e sem que houvesse, por conseguinte, prévia fonte de custeio específica (Supremo Tribunal Federal, Plenário, Mandado de Injunção nº 721-7/DF, Relator Ministro Marco Aurélio, j. em 30.08.2007, DJ 30.11.2007).

Nesta senda, o Supremo Tribunal Federal voltou a rechaçar, novamente, a tese do princípio da precedência do custeio quando do julgamento do próprio Recurso Extraordinário nº 564.354/SE, em sede de repercussão geral (STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, julg. 08/09/2010, publ. DJe 030 de 15/05/2011, p.487), reafirmou seu entendimento e entendeu possível a revisão dos benefícios previdenciários de acordo com os novos limites máximos introduzidos pelas Emendas Constitucionais 20/1998 e 41/2003, inclusive com reflexos nos benefícios concedidos antes das referidas emendas constitucionais sem que isso implicasse ofensa ao princípio da irretroatividade das leis (hipótese dos autos).

É certo de que a majoração de benefício previdenciário por decisão judicial, quando inexistentes prévia autorização legislativa, num primeiro momento, configuraria indevida atuação do juiz como legislador positivo, uma vez que este estaria a investir competência legislativa não prevista constitucionalmente, transgredindo o princípio da separação dos poderes (CF, art. 2º). Neste mesmo raciocínio, a prévia definição de fonte de custeio para despesas públicas também não compete ao Poder Judiciário, pois, num segundo momento, se assim agisse, estaria a violar ao princípio da indicação da fonte de custeio (CF, art. 195, § 5º). Nesse contexto, e nos termos da fundamentação antes exposta, é certo que tais competências cabem ao Poder Executivo, na forma prevista da Constituição da República.

Além do mais, e em que pese o fundamento da tese da advocacia pública, a hipótese em tela não se trata daquilo.

A presente decisão judicial não está criando, majorando ou estendendo benefício previdenciário. Está, isto sim, reconhecendo o direito à readequação do limite de pagamento dos benefícios previdenciários ao maior valor-teto, que teve expressa previsão legislativa, através das Emendas Constitucionais nº 20/1998 e 41/2003. Assim, o Poder Judiciário não está atuando como legislador. Está, isto sim, apenas aplicando a norma e reconhecendo o direito.

Sobre o tema, o Juiz Federal José Antônio Savaris lança importante ensinamento:

Portanto, com base no acima exposto, concluo que a tese da advocacia pública, a qual dispõe que uma decisão judicial pode inovar no âmbito legislativo e orçamentário, criando despesa nova sem indicação de fonte de custeio, não merece prosperar pois implicaria o reconhecimento de uma competência constitucional que o Poder Judiciário não detém. Além disso, também implicaria indevida obstrução à legítima atuação do Poder Judiciário no exercício de suas atribuições constitucionais, tanto na solução de litígios quanto na garantia de acesso à justiça.

O Supremo Tribunal Federal, ao firmar entendimento a respeito do tema quando do julgamento do RE nº 564.354/SE, em sede de repercussão geral, não impôs qualquer limitação temporal, em razão da data em que foi concedido o benefício (DIB), para o reconhecimento do direito à readequação dos valores da prestação mensal diante da majoração do teto previdenciário nas Emendas Constitucionais nº 20/1998 e nº 41/2003.

Dessa forma, inexiste fundamento para obstar peremptoriamente a revisão pleiteada quanto aos benefícios deferidos antes de 5 de abril de 1991, haja vista o disposto no art. 145 da Lei n. 8.213/91, bem como quanto aos benefícios concedidos entre 05 de outubro de 1988 e 05 de abril de 1991, no período comumente chamado de "buraco negro", diante do estabelecido no artigo 144 do mesmo diploma.

Também inexiste óbice à aplicação da orientação pronunciada pelo Supremo Tribunal Federal quanto ao disposto no artigo 26 da Lei n. 8.870, de 15 de abril de 1994 e no § 3º do artigo 21 da Lei nº 8.880, de 27 de maio de 1994, que, ao instituírem o chamado "índice teto", determinaram a incorporação ao valor do benefício, juntamente com o primeiro reajuste após a sua concessão, da diferença percentual entre a média apurada sobre os salários-de-contribuição utilizados para o cálculo do salário-de-benefício e o teto vigente, nos casos em que essa média se mostrasse superior e ensejasse a aplicação do redutor.

Assim, acerca do tema objeto da lide, qual seja, a readequação da RMI ao novo teto de pagamento do benefício previdenciário, inclusive quando a DIB remonta a momento anterior ao da promulgação da Constituição Federal de 1988, a hodierna jurisprudência deste Regional sedimentou-se no sentido de possibilidade, conforme revelam o entendimentos inscrito nos seguintes arestos:

Tal linha de entendimento segue aquela já firmada pelo Excelso Pretório, conforme segue:

Nessa linha, essa metodologia deve igualmente ser observada em se tratando dos limitadores nominados de menor valor-teto e maior valor-teto (mVT e MVT), relativamente aos benefícios cuja concessão remontam ao período antecedente ao da Lei nº 8.213/91.

Sobre o tema, o seguinte excerto de decisão hábil a refletir a consolidada jurisprudência desta Corte sobre o tema, prolatada pelo Desembargador Federal Rogerio Favreto, nos autos da AC nº 50594692120164047100, verbis:

Assim, no lastro do entendimento firmado pelo STF, os tetos configuram verdadeiros fatores de limitação externos à renda mensal inicial do salário-de-benefício do segurado.

Em síntese, o Pleno da Corte Suprema, por ocasião do julgamento do RE 564.354/PR, no dia 08 de setembro de 2010, em sede de repercussão geral, reafirmou o entendimento manifestado no Ag. Reg. no RE nº 499.091-1/SC, e decidiu que a aplicação imediata do artigo 14 da Emenda Constitucional nº 20/1998 e do artigo 5º da Emenda Constitucional nº 41/2003 aos benefícios previdenciários limitados a teto do Regime Geral de Previdência Social concedidos antes da vigência dessas normas, de modo a que passem a observar os novos tetos constitucionais, o que não representa aumento ou reajuste e nem ofende a garantia do ato jurídico perfeito, mas apenas garante readequação dos valores percebidos aos novos tetos. A mera limitação de pagamento de um benefício previdenciário a um valor-teto constitui elemento condicionante externo ao cálculo do benefício propriamente dito, não envolvendo os elementos internos ao ato de concessão.

O reconhecimento do direito do segurado à readequação do limite de pagamento da renda mensal do benefício aos novos tetos do salário-de-benefício fica condicionado à demonstração de que o salário-de-benefício e a respectiva renda mensal inicial do benefício do segurado tenham sido calculados em valor maior que o teto vigente na época da concessão, o que ensejou a incidência do redutor legal e que justifica a readequação a partir do momento da majoração operada no teto, mediante fixação de um novo limite para o valor da prestação pecuniária previdenciária. Para efetivação da pretendida readequação, que terá efeitos financeiros a partir dos reajustes subsequentes à estipulação dos novos tetos pelas Emendas Constitucionais nº 20, de 1998, e nº 41, de 2003, ou seja, nos reajustes de junho de 1999 e de maio de 2004, o salário-de-benefício, sem incidência do teto aplicado na concessão, deverá ser atualizado pelos mesmos índices de reajuste dos benefícios previdenciários até junho de 1999 e maio de 2004 (épocas em que serão aplicados, respectivamente, os tetos das Emendas Constitucionais nº 20, de 1998, e nº 41, de 2003). Sobre o novo salário-de-benefício deverá incidir o coeficiente de cálculo da aposentadoria, o que determinará a nova renda mensal inicial devida ao segurado.

Nesse contexto, se justifica a revisão a partir do momento da majoração operada no maior valor teto, mediante fixação de um novo limite de pagamento para o valor da prestação pecuniária previdenciária.

Os fundamentos para o julgamento do feito trazem nas suas razões de decidir a apreciação dos dispositivos citados, utilizando precedentes jurisprudenciais, elementos jurídicos e de fato que justificam o pronunciamento jurisdicional final. Ademais, nos termos do § 2º do art. 489 do CPC/2015, "A decisão judicial deve ser interpretada a partir da conjugação de todos os seus elementos e em conformidade com o princípio da boa-fé".

Assim, para possibilitar o acesso das partes às instâncias superiores, consideram-se prequestionadas as matérias constitucionais e legais suscitadas nos recursos oferecidos pelas partes, nos termos em que fundamentado o voto.

Os honorários advocatícios seguem a sistemática prevista no artigo 85 do CPC/2015.

Considerando o trabalho adicional em grau recursal e a presença de contrarrazões, aplica-se o comando do § 11º do referido artigo, devendo ser observadas, conforme o caso, as disposições dos §§ 2º a 6º e os limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º, todos do citado dispositivo legal. Assim, considerando a manutenção da condenação e a sucumbência do INSS, estabeleço a majoração da verba honorária para 15% sobre o valor das parcelas vencidas (Súmulas nº 111 do STJ e Súmula nº 76 do TRF4), considerando as variáveis dos incisos I a IV do § 2º do artigo 85 do CPC/2015.

Caso o valor da condenação a ser apurada em liquidação do julgado venha a superar o valor de 200 salários mínimos previsto no § 3º, inciso I, do artigo 85 do CPC/2015, o excedente deverá observar o percentual médio da faixa subsequente, e assim sucessivamente, na forma do §§ 4º, inciso III, e 5º do referido dispositivo legal.

O INSS é isento do pagamento das custas no Foro Federal (art. 4.º, I, da Lei n.º 9.289/96) e na Justiça Estadual do Rio Grande do Sul, devendo, contudo, pagar eventuais despesas processuais, como as relacionadas a correio, publicação de editais e condução de oficiais de justiça (artigo 11 da Lei Estadual n.º 8.121/85, com a redação da Lei Estadual nº 13.471/2010, já considerada a inconstitucionalidade formal reconhecida na ADI n.º 70038755864 (julgada pelo Órgão Especial do TJ/RS), isenções estas que não se aplicam quando demandado na Justiça Estadual do Paraná (Súmula 20 do TRF4), devendo ser ressalvado, ainda, que no Estado de Santa Catarina (art. 33, p. único, da Lei Complementar estadual 156/97), a Autarquia previdenciária responde pela metade do valor.

Nos termos da motivação supra, e consoante precedentes do excelso STF e deste Regional, viável é a pretensão de readequação do limite de pagamento da renda mensal inicial do benefício previdenciário em face dos tetos (mVT, MVT, EC nº 20/98 e EC nº 41/2003), assim compreendidos como os fatores externos à elaboração daquela e dos quais sobreveio limitação de pagamento do salário-de-benefício.

Também nos termos da fundamentação, ausente decadência a ser declarada, consoante indicado.

Sopesadas, nesse contexto, a consolidada jurisprudência deste Regional e dos Tribunais Superiores sobre o objeto da lide, tenho que o inconformismo do INSS não merece guarida, nos termos da exposição acima.

Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação do INSS.

Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 10/10/2017, na seqüência 407, disponibilizada no DE de 25/09/2017, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o(a) 5ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO DO INSS.