ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CERTIDÃO DE ATIVIDADE RURAL CEDAR. POVOS INDÍGENAS AKROÁ-GAMELLA. FORNECIMENTO PELO INCRA. OBRIGATORIEDADE. 231 DA CONSTI...

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 1ª Região

Gab. 6 - DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUIZ DE SOUSA

Processo Judicial Eletrônico

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1005113-75.2018.4.01.3700

VOTO

O EXCELENTÍSSIMO DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUIZ DE SOUSA (RELATOR):  

Conforme se vê dos autos, a Defensoria Pública da União, atuando em nome dos indígenas que integram a etnia Akroá-Gamella, no  Estado do Maranhão, obteve provimento judicial para determinar que a FUNAI forneça certidão/declaração exigida pelo INSS, nos moldes do artigo 39, §4º, da Instrução Normativa INSS/PRES n. 77, de 21 de janeiro de 2015, aos indivíduos cujos nomes constem na Ata de Autodefinição que instrui o Processo Administrativo Demarcatório (Processo n. 08620.098509/2015-83) e que  exerçam a atividade rural individualmente ou em regime de economia familiar.

A referida certidão/declaração consiste na Certidão de Atividade Rural (CEAR) devida aos indígenas que, nos moldes do segurado especial da Previdência Social, exerçam a atividade rural individualmente ou em regime de economia familiar, e serve ao fim de pleitear benefício previdenciário.

O pedido foi parcialmente deferido pelo Juízo a quo com base no seguinte fundamento:

A proteção aos direitos dos indígenas é matéria garantida pela Constituição Federal, que estabelece o seguinte:

Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

A Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), promulgada pelo Decreto 5.051, de 2004, dispõe que:

“Artigo 2º

1. Os governos deverão assumir a responsabilidade de desenvolver, com a participação dos povos interessados, uma ação coordenada e sistemática com vistas a proteger os direitos desses povos e a garantir o respeito pela sua integridade.

2. Essa ação deverá incluir medidas:

a) que assegurem aos membros desses povos o gozo, em condições de igualdade, dos direitos e oportunidades que a legislação nacional outorga aos demais membros da população.

[...]

Artigo 24

Os regimes de seguridade social deverão ser estendidos progressivamente aos povos interessados e aplicados aos mesmos sem discriminação alguma.”

 O Estatuto do Índio (Lei n. 6.001/73), ainda que de índole assimilacionista, não deixou de reconhecer aos indígenas à tutela dos direitos trabalhistas e previdenciários. Confira-se:

Art. 14. Não haverá discriminação entre trabalhadores indígenas e os demais trabalhadores, aplicando-se-lhes todos os direitos e garantias das leis trabalhistas e de previdência social.

[...]

A Instrução Normativa INSS/PRES n. 77, de 21 de janeiro de 2015, estabelece o seguinte:

Seção VI

Do segurado especial

Art. 39. São considerados segurados especiais o produtor rural e o pescador artesanal ou a este assemelhado, desde que exerçam a atividade rural individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de terceiros.

[...]

§ 4º Enquadra-se como segurado especial o indígena reconhecido pela Fundação Nacional do Índio - FUNAI, inclusive o artesão que utilize matéria-prima proveniente de extrativismo vegetal, desde que atendidos os demais requisitos constantes no inciso V do art. 42, independentemente do local onde resida ou exerça suas atividades, sendo irrelevante a definição de indígena aldeado, não-aldeado, em vias de integração, isolado ou integrado, desde que exerça a atividade rural individualmente ou em regime de economia familiar.

A Instrução Normativa do INSS exige o reconhecimento da pessoa indígena pela Fundação Nacional do Índio – FUNAI. Não há que se falar que a exigência está em desconformidade com a Constituição Federal e com a Convenção n. 169 da OIT.

O pedido da DPU, em seu recurso de apelação, no sentido de que a FUNAI promova o efetivo reconhecimento do critério de autoidentificação ou de pertencimento ao grupo de origem dos indígenas que integram a etnia Akroá-Gamella no Maranhão, no entanto, é mais amplo, e diverge do pedido inicial, e por isso não pode ser acolhido.

A sentença bem assentou que, de fato, a FUNAI, enquanto coordenadora e principal executora da política indigenista do Brasil, deveria ter instaurado procedimento de reconhecimento étnico da comunidade Akroá-Gamella (Estado do Maranhão), com a elaboração de um estudo antropológico e a emissão de laudo de reconhecimento étnico da comunidade. Isso asseguraria ao povo indígena os direitos inerentes a sua etnia, inclusive a obtenção da Certidão de Atividade Rural, objeto principal deste feito.

Nesse sentido, colhe-se da sentença:

Diante das solicitações individuais de reconhecimento e do fato de que muitas comunidades indígenas não vivem mais em aldeias, a FUNAI, coordenadora e principal executora da política indigenista do Brasil, deveria ter instaurado procedimento de reconhecimento étnico da comunidade Akroá-Gamella (Estado do Maranhão), com a elaboração de um estudo antropológico e a emissão de laudo de reconhecimento étnico da comunidade.  

A partir do reconhecimento étnico da comunidade indígena, a FUNAI teria elementos suficientes para analisar os pedidos individuais de emissão de Certidão de Atividade Rural (CEAR), inclusive verificando se a comunidade indígena reconhece aquele indivíduo como um de seus membros (reconhecimento da identidade pelo grupo de origem).

Sucede que não há pedido nos autos visando à determinação para que a FUNAI proceda à elaboração de um estudo e à emissão de um laudo antropológico de reconhecimento étnico do povo indígena Akroá-Gamella.

Assim, por um lado, não é possível afastar a necessidade da heteroidentificação, de forma a permitir que qualquer indivíduo que se autodeclare indígena tenha acesso aos benefícios sociais assegurados a esses povos. Por outro lado, não é possível chancelar a inércia estatal consubstanciada na recusa da FUNAI em atender às solicitações individuais de emissão de Certidão de Atividade Rural (CEAR), com base na pendência do procedimento demarcatório e em questões relacionadas à sua organização administrativa interna.

Ausente, portanto, pedido inicial de imposição à FUNAI de elaboração de estudo ou laudo antropológico do referido povo indígena, descabe o deferimento do pedido nesta ação civil pública. Assim, com razão a sentença ao assentar a impossibilidade de fornecimento de certidão a todo indivíduo que se afirme Akroá-Gamelaa.

O magistrado a quo limitou o provimento o judicial àqueles indígenas que em algum momento a FUNAI já tenha registrado como integrante da etnia, diante da informação de que no processo administrativo demarcatório (processo n. 0862.098509/2015-83) consta Ata de Autodefinição Gamela.

De fato, a Ata de Autodefinição que instrui o processo demarcatório sinaliza que, administrativamente, a FUNAI reconheceu os signatários da referida Ata como indígenas. Conforme assentado na sentença: ao admitir a Ata de Autodefinição como elemento de instrução no processo demarcatório, a FUNAI reconheceu, ainda que de forma implícita, que os indivíduos cujos nomes estão consignados no documento são indígenas. Ou seja, o acatamento da Ata de Autodefinição apresentada no processo demarcatório se apresenta como um meio de a FUNAI manifestar o reconhecimento da pessoa como indígena.

A solução é intermediária, e, por isso, não se pode dizer que alcança todos os indígenas Akroá-Gamella, mas assegura o provimento judicial nos limites do pedido.

Descabe impor ao INSS, conforme pretendido pela demandante, dispensa do requisito da expedição de certidão ou de declaração de reconhecimento pela FUNAI, ou a sua substituição por outros meios de prova, uma vez que, conforme visto, a exigência da heteroidentificação está de acordo com a Constituição Federal e com a Convenção n. 169 da OIT. Ademais, não há demonstração de qualquer resistência do INSS em dar andamento administrativo aos pedidos eventualmente a ele dirigidos quanto aos benefícios previdenciários em questão.

Por outro lado, a FUNAI não discorda de sua obrigação de fornecer a CEAR. No ponto, contudo, afasto a alegada falta de interesse de agir, porquanto, contrariamente ao que sustenta, os autos dão conta de que a Fundação, com base em alegação de ausência de pessoal e setor especializado, vinha negando a expedição das certidões ao povo indígena Akroá-Gamella, no Estado do Maranhão. Inclusive, com alegação de que seria impeditivo a isso o fato de não terem ainda suas terras demarcadas.

Tem razão a FUNAI quando alega a impossibilidade de imposição de multa para cumprimento da decisão. Este Tribunal entende não ser possível a aplicação de multa prévia por descumprimento à Fazenda Pública, condição que ostenta a Funai no caso, em razão da presunção de adimplemento do comando judicial pelo Estado. Eventual descumprimento de ordem judicial pelo servidor público acarreta outras sanções, na esfera administrativa e penal, o que torna indevida a cominação de astreintes como forma de persuadir a Administração ao cumprimento de comandos judiciais. Nesse sentido: A prática de atos de oficio, pelo servidor público, para fins de caracterização de descumprimento de ordem judicial mediante retardo ou omissão indevidos, ensejam instauração do procedimento adequado na esfera administrativa e penal, sendo indevida a ameaça prematura de prisão e pagamento de multa revestida de caráter pessoal, como meios coativos de cumprimento da ordem judicial, sem que haja a verificação de outros elementos para que se possa cogitar de sua eventual incidência (TRF-1, AI 2003.01.00.034560-5, 1ª Turma, julgado em 09.11.2004, v.u., DJ de 15.12.2004).

Na mesma linha de entendimento, julgados desta Segunda Turma:

PREVIDENCIÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. PRAZO PARA ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. CARACTERIZAÇÃO DA MORA. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA ANÁLISE DEFINITIVA. ASTREINTES. NÃO CABIMENTO. REMESSA NECESSÁRIA PARCIALMENTE PROVIDA.

(...)

5. Embora inexista óbice à imposição de multa cominatória contra a Fazenda Pública, encontra-se firmado neste Tribunal Regional o entendimento de que descabe a fixação prévia da penalidade, apenas sendo possível a aplicação posterior da multa quando, consideradas as peculiaridades do caso concreto, estiver configurada a recalcitrância no cumprimento da obrigação estabelecida judicialmente, circunstância que, no caso, não se faz presente.

6. Remessa necessária parcialmente provida.

(AC 1001227-04.2024.4.01.4300, Juiz Federal Alysson Maia Fontenele, PJe 13/08/2024).

PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE RURAL. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO NÃO CONHECIDA. IDADE MÍNIMA COMPROVADA. INÍCIO DE PROVA MATERIAL CORROBORADA PELA PROVA TESTEMUNHAL. REQUISITOS CUMPRIDOS. BENEFÍCIO DEVIDO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SÚMULA 111 DO STJ. ASTREINTES. NÃO CABIMENTO. APELAÇÃO DO INSS PARCIALMENTE PROVIDA.

(...)

9. Encontra-se firmado neste Tribunal Regional o entendimento de que descabe a fixação prévia da penalidade, apenas sendo possível a aplicação posterior da multa quando, consideradas as peculiaridades do caso concreto, estiver configurada a recalcitrância no cumprimento da obrigação estabelecida judicialmente. In casu, a sentença arbitrou multa para o caso de descumprimento da determinação judicial. Além de esbarrar na jurisprudência contrária à possibilidade de estipulação prévia em desfavor da Fazenda Pública, a imposição da multa nos autos carece de respaldo por não se verificar resistência da parte no cumprimento da obrigação. O decisum deve ser reformado a fim de suprimir as astreintes.

(...)
(AC 1019656-96.2021.4.01.9999, Desembargadora Federal Candice Lavocat Galvao Jobim, PJe 27/06/2024).

Ademais, a Funai comprovou nos autos que vem cumprindo a decisão judicial, com o devido fornecimento das certidões aos indígenas que as requerem.

Tem razão a fundação, ainda, quanto à imposição genérica da sentença de fornecimento aos indivíduos cujos nomes constem na Ata de Autodefinição que instrui o Processo Administrativo Demarcatório (Processo n. 08620.098509/2015-83) e que exerçam a atividade rural individualmente ou em regime de economia familiar.

Não obstante determine o fornecimento da CEAR aos indivíduos cujos nomes constem na Ata, mais consentâneo com o direito que se busca outorgar é fornecer a certidão a todos os indígenas que busquem o documento, pois, por se tratar de certidão devida a pessoas que preencham requisitos específicos, ou seja, que, nos moldes do segurado especial da Previdência Social, exerçam a atividade rural individualmente ou em regime de economia familiar, não é razoável que seja expedida, indistintamente, a todos os indivíduos constantes da Ata, quando muitos sequer estarão amparados pelo suposto direito. Registre-se que a FUNAI demonstrou, nos autos, que todas as certidões requeridas foram devidamente fornecidas, desde o ano de 2018.

Posto isso, nego provimento ao recurso de apelação da Defensoria Pública da União. Dou parcial provimento à remessa oficial e ao recurso de apelação da FUNAI.

É como voto.