ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO. ILEGITIMIDADE. NÃO ACOLHIMENTO. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. DESIGNAÇÃO DE ...

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO

Gab. 27 - Desembargadora Federal Nilza Reis

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA FEDERAL NILZA REIS (RELATORA):

De início, deixo de receber o recurso de apelação no efeito suspensivo, haja vista a natureza alimentar do benefício previdenciário pleiteado, e considerando a concessão de liminar confirmada na sentença recorrida (art. 1.012, V, CPC).

Litisconsórcio passivo necessário

Não merece acolhida a pretensão de inclusão do Coordenador de Perícia Médica Federal na lide, na condição de litisconsorte passivo necessário, uma vez que a autoridade competente para corrigir a ilegalidade aventada é aquela que detém meios para praticar o ato no momento da impetração do mandado de segurança. 

Na hipótese em apreço, o impetrante busca a apreciação do requerimento administrativo de concessão de benefício previdenciário, ainda em fase de realização de perícia médica, sem que obtivesse qualquer resposta..

A alegação de que a Subsecretaria de Perícia Médica Federal é órgão vinculado ao Ministério da Economia não retira do INSS a atribuição de decidir sobre o benefício pleiteado pelo impetrante, bem como a responsabilidade de velar pela razoável duração do processo administrativo, ainda que, para isto,  dependa da colaboração de outro órgão.

Assim, é o Gerente Executivo do INSS autoridade competente para o deferimento, o indeferimento, a suspensão e o  cancelamento do benefício, tendo, portanto, legitimidade para figurar no polo passivo deste mandado de segurança.

Do mérito

A parte impetrou o presente mandado de segurança buscando compelir a autoridade coatora a realizar perícia médica em processo administrativo de benefício, ao argumento de que já havia transcorrido prazo razoável para a sua análise, sem qualquer resultado.

Verifica-se que a duração razoável do processo é preceito fundamental garantido no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, que dispõe: “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

A Lei n. 9.784/99, por sua vez, determina que a Administração Pública Federal deve proferir decisão nos processos administrativos em no máximo 30 (trinta) dias, in verbis:

"Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.

Ademais, o §5º do art. 41-A da Lei de Benefícios (Lei n. 8.213/91), incluído pela Lei n. 11.665/08, prevê que o primeiro pagamento do benefício seja efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.

Consta-se, no caso, de modo incontestável, a existência de superação do prazo razoável esperado pelo administrado para a resposta ao seu pleito, uma vez que o seu requerimento administrativo foi protocolizado em 22/02/2020 e o mandado de segurança foi impetrado em 26/07/2021.

Dessa forma, a demora injustificada na análise do requerimento administrativo de benefício caracteriza lesão ao direito subjetivo do administrado, em afronta à regra legal e aos princípios administrativos preconizados no art. 37, caput, da Constituição Federal.

Nesse sentido, vale conferir os seguintes julgados:

“PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRAZO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DECIDIR ACERCA DOS REQUERIMENTOS QUE LHE SÃO APRESENTADOS. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. SENTENÇA CONFIRMADA.

1. A razoável duração do processo e a celeridade de sua tramitação foram alçados a princípios constitucionais por força da Emenda Constitucional nº 45/04, que acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição Federal.

2. No plano infraconstitucional, a Lei nº 9.784/99 estabelece, em seu art. 49, que concluída a instrução do processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

3. A própria Lei 8.213/91 busca imprimir celeridade ao procedimento administrativo de concessão de benefícios previdenciários ao dispor, em seu art. 41-A, § 5º, que “o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.

4. Os termos do acordo entabulado entre o MPF e o INSS, no Recurso Extraordinário nº 1171152/SC, não se aplicam ao caso concreto, pois a referida a avença começou a viger em 08/08/2021, ou seja, 6 (seis) meses depois de sua homologação (cláusula 6.1). 5. Na hipótese, tendo em vista que o pedido do impetrante foi protocolado em 03/02/2021 e o ajuizamento do mandamus se deu em 20/07/2021, ou seja, mais de 5 (cinco) meses sem a obtenção da devida manifestação administrativa, verifica-se que foi extrapolado o prazo razoável esperado pelo administrado para a resposta ao seu pleito, sem justificativa plausível para o atraso, configurando lesão a direito subjetivo, passível de reparação pelo Poder Judiciário com a determinação de prazo razoável para fazê-lo, por força do artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição e das disposições insertas na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

6. Tendo em vista o caráter alimentar do benefício pleiteado, e, considerando ainda a violação do princípio da razoável duração do processo, é cabível a fixação de prazo pelo Poder Judiciário para a conclusão da análise do processo administrativo da parte impetrante, após a conclusão da instrução. (TRF-1 - AMS: 10086727820204013600, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL CESAR CINTRA JATAHY FONSECA, Data de Julgamento: 10/11/2021, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: PJe 24/11/2021 PAG PJe 24/11/2021 PAG)

7. Apelação e remessa oficial desprovidas.

(AC 1006703-58.2021.4.01.3902, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUIZ DE SOUSA, TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 12/05/2023 PAG.)”

“PREVIDENCIÁRIO, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. REMESSA NECESSÁRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA ANÁLISE DO PEDIDO. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. ART. 5º, XXXIV, DA CF E ART. 49 DA LEI 9.748/99.

1. A Constituição Federal de 1988 assegurou a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo (CF/88, art. 5º, LXXVIII), de modo que não pode a Administração Pública retardar, indefinida e injustificadamente, a análise de pedido que lhe foi apresentado, sob pena de violar os princípios que regem a atividade administrativa (razoável duração do processo, eficiência e moralidade, entre outros).

2. Nessa linha de entendimento, já se pronunciou este Tribunal afirmando que “(...) esta Corte tem entendimento firmado de que a injustificada demora no trâmite e na decisão dos procedimentos administrativos consubstancia lesão a direito subjetivo individual, passível de reparação pelo Poder Judiciário com a determinação de prazo razoável para fazê-lo, em atenção aos princípios que regem a Administração Pública e à luz do disposto no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, e na Lei nº 9.784/1999.”.(AG 1036462-36.2021.4.01.0000, DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 02/03/2022 PAG.).

3. Remessa necessária não provida.

(REOMS 1000777-65.2022.4.01.3901, DESEMBARGADOR FEDERAL MORAIS DA ROCHA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 04/05/2023 PAG)”.

Por outro lado, quanto à prévia fixação de multa, tem-se que, de fato, é indevida. A jurisprudência majoritária desta Corte é contrária à aplicação de multa diária contra a Fazenda Pública, a não ser quando estiver comprovada a sua recalcitrância no descumprimento de decisão judicial, hipótese não configurada na hipótese ora examinada Confira-se julgados recentes nesse mesmo sentido:

“PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. BENEFÍCIO. PRAZO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DECIDIR ACERCA DOS REQUERIMENTOS QUE LHE SÃO APRESENTADOS. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. MULTA. AUSÊNCIA DE RECALCITRÂNCIA. NÃO APLICAÇÃO. 1.Incidente recursal impugnando decisão que deferiu liminar, em sede de mandado de segurança, determinando prazo para que a autoridade impetrada conclua a análise do requerimento administrativo formulado pela parte impetrante e, fixando multa diária, em caso de descumprimento. 2 A razoável duração do processo e a celeridade de sua tramitação foram alçados a princípios constitucionais por força da Emenda Constitucional nº 45/04, que acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição Federal. 3. No plano infraconstitucional, a Lei nº 9.784/99 estabelece, em seu art. 49, que concluída a instrução do processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. 4. A própria Lei 8.213/91 busca imprimir celeridade ao procedimento administrativo de concessão de benefícios previdenciários ao dispor, em seu art. 41-A, § 5º, que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. 5.Os termos do acordo entabulado entre o MPF e o INSS, no Recurso Extraordinário nº 1171152/SC, começou a viger em 08/08/2021, ou seja, 6 (seis) meses depois de sua homologação (cláusula 6.1). 6.Na hipótese, tendo em vista que o pedido do impetrante foi protocolado em 03/11/2021 (cf. ID 1073995269 da ação originária) e o ajuizamento do mandamus se deu em 12/05/2022, ou seja, 6 meses e 09 dias sem a obtenção da devida manifestação administrativa, verifica-se que foi extrapolado o prazo razoável esperado pelo administrado para a resposta ao seu pleito, sem justificativa plausível para o atraso, configurando lesão a direito subjetivo, passível de reparação pelo Poder Judiciário com a determinação de prazo para fazê-lo, por força do artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição e das disposições insertas na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. 7.Tendo em vista o caráter alimentar do benefício pleiteado, e, considerando ainda a violação do princípio da razoável duração do processo, é cabível a fixação de prazo pelo Poder Judiciário para a conclusão da análise do processo administrativo da parte impetrante, após a conclusão da instrução. (TRF-1 - AMS: 10086727820204013600, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL CESAR CINTRA JATAHY FONSECA, Data de Julgamento: 10/11/2021, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: PJe 24/11/2021 PAG PJe 24/11/2021 PAG). 8.Indevida a prévia cominação de multa diária, in casu, consoantesedimentada jurisprudência desta Corte Federal e do STJ, eis que inadmissível presumir a recalcitrância da agravante no cumprimento de ordem judicial. 9.Agravo de Instrumento parcialmente provido tão somente para afastar a prévia imposição de multa diária.”

(AG 1016632-50.2022.4.01.0000, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUIZ DE SOUSA, TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 19/04/2023 PAG.) – grifo nosso.

“PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR APOSENTADO DA CEF VINCULADO AO EXTINTO SASSE. BENEFÍCIO CONCEDIDO ANTERIORMENTE À EDIÇÃO DA MP 1.523-9/97. REVISÃO DOS CRITÉRIOS DE REAJUSTE. LEI 8.213/91, ART. 103, CAPUT. PRAZO DECADENCIAL. INCIDÊNCIA. NÃO INTERRUPÇÃO. MULTA COMINATÓRIA. EXCLUSÃO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA MANTIDA. REMESSA NECESSÁRIA NÃO CONHECIDA. APELAÇÃO DO INSS PROVIDA EM PARTE. 1. O Código de Processo Civil, em seu art. 1012, §1º, V, estabelece que, em se tratando de sentença confirmatória do pedido de antecipação de tutela, a apelação deve ser recebida tão somente no efeito devolutivo. Além disso, não ficou demonstrado risco de lesão grave e de difícil reparação, tampouco fundamentação relevante que justifique a concessão de efeito suspensivo em caráter excepcional. 2. O c. Supremo Tribunal Federal, em regime de repercussão geral (RE 626.489) e o e. Superior Tribunal de Justiça, em regime de recurso repetitivo (REsp 1.309.529/PR), fixaram a compreensão de que incide o prazo de decadência do artigo 103 caput da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997, convertida na Lei 9.528/1997, ao benefício concedido anteriormente a sua vigência, tendo como termo inicial 1º/08/97 e termo final 1º/08/2007. (AC 0008677-34.2017.4.01.3500, Rel. Des. Federal Carlos Augusto Pires Brandão, Rel. conv. Juiz Federal Saulo José Casali Bahia, e-DJF1 22/11/2021). 3. Na espécie, tendo o benefício do requerente sido concedido em 06/05/77 anteriormente, portanto, à Medida Provisória 1.523-9/97 , não há dúvidas de que o pretenso direito de revisão, deduzido quando já haviam transcorrido mais de 10 anos desde o termo inicial (01/08/97), foi fulminado pela decadência. 4. Atos administrativos genéricos e impessoais, que nada dispõem acerca da situação concreta do interessado, não têm força suficiente para interromper o curso do lapso decadencial. É o caso do Memorando Circular nº 85 INSS/DIRBEN, de 11/12/2006, mencionado em razões de apelação. 5. Embora não exista óbice à imposição de multa cominatória contra a Fazenda Pública, a jurisprudência do TRF/1ª Região firmou-se no sentido de que descabe a fixação prévia da penalidade, somente sendo possível a aplicação posterior quando, consideradas as peculiaridades do caso concreto, restar configurada a recalcitrância no cumprimento da obrigação estabelecida judicialmente. A autarquia previdenciária informa que cumpriu a ordem judicial mediante transferência dos valores à Caixa Econômica Federal, instituição responsável pelo pagamento e administração dos recursos relativos aos benefícios ex-SASSE (ID 96277589, fl. 01). 6. A antecipação de tutela deve ser mantida, dada a verossimilhança do direito, o caráter alimentar do benefício vindicado e a idade avançada da parte autora, além do fato de que não têm efeito suspensivo os recursos cabíveis, em tese, contra este acórdão. 7. Apelação do INSS provida em parte, para afastar a multa cominatória.” (AC 1001034-85.2020.4.01.3602, JUIZ FEDERAL VALTER LEONEL COELHO SEIXAS (CONV.), TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 09/05/2023 PAG.) – grifo nosso.

Por fim, tendo em vista o caráter alimentar do benefício pleiteado, e considerando ainda a violação do princípio da razoável duração do processo, “é cabível a fixação de prazo pelo Poder Judiciário para a conclusão da análise do processo administrativo da parte impetrante, após a conclusão da instrução” (TRF-1 - AMS: 10086727820204013600, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL CESAR CINTRA JATAHY FONSECA, Data de Julgamento: 10/11/2021, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: PJe 24/11/2021 PAG PJe 24/11/2021 PAG).

Verifica-se, portanto, a superação do prazo legal e razoável esperado pelo administrado para a resposta ao seu pleito.

Descabida a fixação prévia de multa para a hipótese de descumprimento de ordem judicial, oq que somente se justifica quanto resta demonstrada a recalcitrância do ente público que deve atendê-la.   

Ante o exposto, dou provimento parcial  à remessa necessária e à apelação, apenas para afastar a multa previamente aplicada à parte recorrente.

Sem honorários. Custa ex vi legis.

É como voto.

Brasília, data da assinatura eletrônica.

Desembargadora Federal NILZA REIS

Relatora