Processo
ArgIncCiv - INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE CÍVEL / SP
0000663-18.2005.4.03.6122
Relator(a)
Desembargador Federal NINO OLIVEIRA TOLDO
Órgão Julgador
Órgão Especial
Data do Julgamento
11/10/2021
Data da Publicação/Fonte
DJEN DATA: 18/10/2021
Ementa
E M E N T A
CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (LEI Nº 4.870/65). LEI Nº 12.865/2013.
DIREITO ADQUIRIDO.VEDAÇÃO DO RETROCESSO SOCIAL. IGUALDADE. OFENSA
REFLEXA. NÃO CONHECIMENTO.
1. Ação civil pública tendo como objeto a condenação da União a promover a efetiva fiscalização
da aplicação dos recursos do Plano de Assistência Social (PAS) e o reconhecimento da
obrigação de fazer no sentido de elaborar e executar o PAS em benefício dos trabalhadores
rurais e urbanos da agroindústria canavieira, na forma estabelecida pela Lei nº 4.870/65.
2. Arguição de inconstitucionalidade quanto à incidência dos arts. 38 e 42 da Lei 12.865/2013,
queteriam violado os princípios constitucionais da segurança jurídica (direito adquirido), da
vedação ao retrocesso em matéria de direitos sociais e da igualdade.
3. O exame se a Lei nº 12.865/2013 violou a Constituição Federal passa, obrigatoriamente, pela
análise das disposições da Lei nº 4.870/65, que se caracteriza como norma legal interposta.
Eventual ofensareflexa ou indireta ao texto constitucional.
4. Arguição de inconstitucionalidade não conhecida.
Acórdao
PODER JUDICIÁRIOTribunal Regional Federal da 3ª Região
Órgão Especial
Jurisprudência/TRF3 - Acórdãos
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE CÍVEL (216) Nº0000663-
18.2005.4.03.6122
RELATOR:Gab. 40 - DES. FED. NINO TOLDO
ARGUINTE: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP
ARGUIDO: UNIÃO FEDERAL, FLORALCO ACUCAR E ALCOOL LTDA EM RECUPERACAO
JUDICIAL
Advogado do(a) ARGUIDO: JORGE HENRIQUE MATTAR - SP184114-A
OUTROS PARTICIPANTES:
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE CÍVEL (216) Nº0000663-
18.2005.4.03.6122
RELATOR:Gab. 40 - DES. FED. NINO TOLDO
ARGUINTE: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP
ARGUIDO: UNIÃO FEDERAL, FLORALCO ACUCAR E ALCOOL LTDA EM RECUPERACAO
JUDICIAL
Advogado do(a) ARGUIDO: JORGE HENRIQUE MATTAR - SP184114-A
OUTROS PARTICIPANTES:
R E L A T Ó R I O
O SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL NINO TOLDO (Relator):
Trata-se, na origem, de ação civil pública, com pedido de tutela antecipada, ajuizada pelo
Ministério Público Federal (MPF) em face da União e da Destilaria Flórida Paulista - Floralco
Ltda. (Floralco), com o seguinte pedido (ID 113745733. p. 22):
a) condenar a UNIÃO (Ministério da Agricultura) a promover efetiva fiscalização da aplicação
dos recursos do PAS pela empresa acionada;
b) condenar a DESTILARIA FLÓRIDA PAULISTA - FLORALCO LTDA. a promover a
elaboração de Plano de Assistência Social (PAS) relativo à presente e futuras safras no setor
sucroalcooleiro, apresentando-o ao Ministério da Agricultura, bem como à Secretaria de
Inspeção do Trabalho - SIT, do Ministério do Trabalho e Emprego. Deve, ainda, ser compelida a
efetivar e a aplicar as quantias devidas a título do PAS, na forma prevista na legïslação,
observando que as aplicações deverão recair em Assistência Médica e Hospitalar (preventiva,
curativa e reabilitacional), Assistência Farmacêutica, Assistência Odontológica (preventiva,
curativa e reabilitacional), Assistência Social, visando à erradicação do trabalho infantil na
lavoura canavieira, Assistência Educativa, Assistência Educacional, Assistência Recreativa e
Auxílios Complementares, mantendo contabilidade específica para os recursos do PAS, bem
como contas bancárias exclusivas para este fim.
Em 13.12.2006, o juízo conheceu diretamente do pedido, por entender desnecessária dilação
probatória (ID 113745734, pp. 19/33), julgando-o improcedente com a seguinte conclusão:
Os objetivos da Assistência Social não são perseguidos unicamente pelo Estado. Muito pelo
contrário, conquanto o Estado seja agente preponderante, fazendo uso dos recursos do
orçamento da Seguridade Social (art. 204 da CF), grande é o número de entidades
beneficentes que, por ato voluntário, prestam importante serviço de assistência social. Por isso,
o Estado, em não raras vezes, outorga a referidas entidades beneficentes incentivos,
notadamente tributários (§ 7° do art. 195 da CF, art. 55 da Lei n. 8.212/91), como
reconhecimento pelos serviços prestados.
É nesse sentido que o art. 28, § 9º, da Lei n. 8.212/91 deve ser tomado: não integrarão o salário
-de - contribuição as parcelas destinada à assistência ao trabalhador da agroindústria
canavieira que, por iniciativa própria, em caráter facultativo, promoveram os objetivos do art. 35
da Lei n. 4.870/65. É dizer, a benemerência voluntária é incentivada pela lei previdenciária.
Cumpre, finalizando, registrar que referido setor não está incólume ao dever de contribuir em
prol da Seguridade Social. De efeito, na forma do art. 25 da Lei n. 8.212/91, o produtor rural e
equiparado contribui sobre a receita bruta da comercialização da produção.
Portanto, no meu entender, por não ter sido a contribuição vergastada recepcionada pela
Constituição Federal de 1988, não há como compelir as rés a elaborar, executar e fiscalizar o
PAS. Improcede, pois, o pedido, restando, como corolário lógico, indeferido o pedido de
antecipação dos efeitos da tutela.
Sendo assim, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO, extinguindo o processo com resolução de
mérito (art. 269, 1, do CPC).
O MPF apelou, requerendo a reforma da sentença, basicamente reiterando os argumentos
expostos na petição inicial (ID 113745735, pp. 22/49).
Com contrarrazões (ID 113745735, pp. 63/74 - Floralco - e 75/85 - União), os autos subiram a
este Tribunal, onde inicialmente foram distribuídos à Terceira Turma, sob a relatoria da
Desembargadora Federal Cecília Marcondes (ID 113745735, p. 87), que, em 13.03.2008,
declinou da competência para uma das Turmas da Primeira Seção (ID 113745735, p. 88), tendo
havido a redistribuição para a Primeira Turma, sob a relatoria do Desembargador Federal
Johonsom Di Salvo (ID 113745735, p. 90).
Em 31.07.2012, a Primeira Turma, por unanimidade, acolheu questão de ordem apresentada
pelo Relator para reconhecer a incompetência da Primeira Seção, Primeira Turma, para
conhecer e julgar o recurso, suscitando conflito negativo de competência ao Órgão Especial do
Tribunal (ID 113745735, pp. 91/95).
Em decisão monocrática proferida em 06.12.2012 (ID 113745735, pp. 112/121), a
Desembargadora Federal Marisa Santos julgou procedente o conflito de competência, firmando
a competência de uma das Turmas da Terceira Seção para processar e julgar o recurso.
Os autos foram redistribuídos para a Oitava Turma, sob a relatoria do Desembargador Federal
David Dantas (ID 113745735, p. 125), que os encaminhou ao MPF.
Em sua manifestação, em 10.01.2014 (ID 113745735, p. 88129/131), o MPF alegou a
inconstitucionalidade da incidência retroativa do art. 38 da Lei 12.865/2013, que extinguiu
"todas as obrigações, inclusive as anteriores à data de publicação desta Lei, exigidas de
pessoas físicas ou jurídicas de direito privado com fundamento nas alíneas “a” e “c” do caput do
art. 36 da Lei nº 4.870, de 1º de dezembro de 1965, preservadas aquelas já adimplidas".
A União, por sua vez (ID 113745735, p. 133), pediu a extinção do processo sem resolução do
mérito, com fundamento exatamente na Lei nº 12.865/2013.
Na sessão de 17.08.2015, a Oitava Turma, por maioria (ID 113745735, p. 145), acolheu a
arguição de inconstitucionalidade apresentada pelo Relator, Desembargador Federal David
Dantas (ID 113745735, pp. 146/157), com quem votaram a Desembargadora Federal Tânia
Marangoni e o então Juiz Federal Convocado Carlos Delgado, ficando vencido o
Desembargador Federal Newton De Lucca, que rejeitava a arguição. O acórdão foi assim
ementado (ID 113745735, p. 158/160):
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. VEDAÇÃO AO RETROCESSO
EM DIREITOS SOCIAIS. INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 38 e 42, AMBOS DA Lei N.
12.865/2013.
I - Aceitar a vigência e eficácia do preceito que se extrai da Lei n. 12.865/2013 implicaria violar
dois subprincipios da Segurança Jurídica: a irretroatividade das leis e a vedação ao retrocesso
em direitos sociais. Para tanto, imaginemos uma modesta família de lavradores (marido, mulher
e dois filhos), empregados de fazenda produtora de cana de açúcar. Possuem o casal e seus
filhos legítima expectativa de que 1% da Receita Bruta referente à cana entregue às usinas seja
aplicado em assistência médica, farmacêutica e social que lhes aproveite. Vale dizer: a
obrigação legal criou direito subjetivo de índole social exigível pelos seus beneficiários.
Obrigação dos produtores de um lado, e direitos a prestações sociais de outro. Com esse
cenário humano de fundo, vejamos se a Lei. n. 12.865/2013 subsiste aos princípios da
irretroatividade e vedação ao retrocesso.
II - De outra parte, sob o ângulo do também principio constitucional da Igualdade, admitir-se a
extinção de obrigações sociais perfeitas e acabadas seria tratar com menoscabo, com má fé os
produtores/usinas que honraram em tempo e modo suas obrigações sociais de mesma índole,
mesmo que tenham sido compelido a fazê-lo por ordem judicial. Premiar-se-ia, mais uma vez, o
inadimplente. Prática odiosa que avilta o sentimento de Justiça e retidão no cumprimento social
da Consituição e leis do País.
III - Mesmo que não retroativas, medidas legislativas com caráter prospectivo (já que alcançam
situações futuras, como na hipótese das obrigações sociais de PAS ainda por vencer) podem
significar retrocesso em termos de justas expectativas criadas pelo legislador em termos de
direitos públicos subjetivos. Um dos mais importante juristas do sec XX, Ronald Dworkin,
sustenta que o Direito em muito se assemelha à Literatura. Como a Literatura, o Direito seria
uma espécie de "romance em cadeia", uma obra escrita a muitas mãos. Cada juiz, cada tribunal
estaria participando desse esforço coletivo, escrevendo capítulos sucessivos nessa empreitada
normativa. Obras literárias possuem valor quando a historia que narram podemos atribuir um
sentido, um valor que confere qualidade ao texto. A imersão na narrativa que nos faz ver coisas
que antes não víamos, ou sentir algo que nos faz, de alguma maneira, diferentes, às vezes
melhor.
IV - Usando essa analogia literária de Dworkin, podemos ver o subsistema dos Direitos
Fundamentais como uma obra histórica coletiva, que vem se ampliando ao longo do mundo
moderno, e ao qual podemos atribuir um sentido ao ler a historia de sua caminhada dos Direitos
Naturais, passando aos Direitos Morais não positivados e chegando hoje aos Direitos
Fundamentais com foro de dignidade constitucional com plena e séria eficácia. Destarte, um
dos sentidos que podemos, sem receio de exagerar, perceber nesse tema é da constante
ampliação dos Direitos Fundamentais. Partiram desde a 1ª Dimensão (liberdades formais),
passando por sucessivas dimensões que incoporaram direitos sociais e até direitos
transindividuais e transnacionais. Assim, voltando à semelhanças entre o Direito e a Literatura,
vemos como uma má interpretação dessa história admitir-se a retirada do mundo jurídico de
direitos que são frutos de concretizações legislativas de Direitos Fundamentais. Essa história é
ascendente, não descendente. Tem sentido de ampliação, não de restrição ou supressão.
V - Admite-se, portanto, a revogação de leis instituidoras de Direitos Sociais desde que se
mantenha, ou seja criado um - para usar uma linguagem da teoria dos sistemas - "equivalente
funcional", um instituto que mantenha a vantagem, o beneficio que auferia o titular do direito
extinto. Sem políticas compensatórias (equivalentes funcionais) proíbe-se a retirada de direitos
conferidos pela lei ao concretizar o principio constitucional da Igualdade e da Justiça Social.
VI - São inconstitucionais os artigos 38 e 42, ambos da Lei n. 12.865/2013 à vista da
Constituição Federal. Arguição de Inconstitucionalidade. Questão submetida à apreciação do
Órgão Especial nos termos do artigo 97 da Constituição Federal.
A União opôs embargos de declaração (ID 113745735, p. 164/166), pleiteando a juntada aos
autos do voto vencido, o que ocorreu (ID 113745735, p. 170/174), prejudicando os embargos,
conforme decisão monocrática do Relator (ID 113745735, p. 184).
A corré Floralco também opôs embargos de declaração (ID 113745735, pp. 186/195), os quais
foram rejeitados (ID 113745735, pp. 218/224).
O incidente de arguição de inconstitucionalidade foi submetido ao Órgão Especial e, após
consulta de prevenção, foi distribuído à relatoria da Desembargadora Federal Therezinha
Cazerta.
O MPF opinou pelo "provimento da arguição, para se declarar a inconstitucionalidade. dos
artigos 38 e 42, da Lei n° 12.865/2013, ao menos quanto às obrigações pretéritas" (ID
113745735, pp. 245/247 e ID 113745736, pp. 1/14).
Na sessão de 25.10.2017, o Órgão Especial, por maioria, não conheceu da arguição de
inconstitucionalidade, acolhendo a questão preliminar suscitada pelo Desembargador Federal
Nelton dos Santos, com quem votaram os Desembargadores Federais Mairan Maia, Nery
Júnior, Cotrim Guimarães, Antonio Cedenho, Diva Malerbi, Baptista Pereira, Peixoto Júnior e
Cecília Marcondes, ficando vencidos a Relatora (Desembargadora Federal Therezinha
Cazerta), com quem votaram os Desembargadores Federais Luiz Stefanini, Toru Yamamoto,
Paulo Fontes, André Nekatschalow, André Nabarrete, Newton De Lucca e Fábio Prieto (pela
conclusão) - ID 113745736, pp. 20/21.
O acórdão foi assim ementado (ID 113745736, pp. 50/51):
PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.
QUESTÃO ANTECEDENTE NÃO APRECIADA PELA TURMA NO ÂMBITO DA APELAÇÃO.
ARGUIÇÃO NÃO CONHECIDA.
1. O conhecimento da arguição de inconstitucionalidade, pelo Órgão Especial, pressupõe que o
pronunciamento de conformidade ou não com o texto constitucional seja necessário ao
julgamento do recurso de competência da Turma. O Órgão Especial só pode ser instado a
examinar a questão da constitucionalidade se disso depender a continuidade do julgamento do
recurso.
2. No caso presente, o recurso de apelação discutia a recepção ou não de dispositivos da Lei n.
4.870/1965, os quais vieram a ser revogados pela Lei n. 12.865/2013. Para alcançar a
discussão acerca da constitucionalidade ou não da lei revogadora e, assim, submeter o tema ao
Órgão Especial, cumpria à Turma examinar, previamente, a questão da recepção ou não da lei
revogada.
3. Arguição de inconstitucionalidade não conhecida.
Encaminhados os autos à Oitava Turma para exame da questão relativa à recepção, ou não, da
Lei nº 4.870/65, o feito foi novamente julgado, tendo a Turma, por maioria, concluído pela
recepção dessa Lei pela Constituição Federal de 1988 e, prosseguindo, também por maioria,
acolheu a arguição de inconstitucionalidade quanto à Lei nº 12.865/2013, nos termos do voto do
Relator (Desembargador Federal David Dantas), com quem votaram os Desembargadores
Federais Luiz Stefanini (por fundamento diverso) e Tânia Marangoni, ficando vencido o
Desembargador Federal Newton De Lucca, que rejeitava a arguição (ID 113745736, p. 7).
O acórdão foi assim ementado (ID 113745736, pp. 33/35):
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. VEDAÇÃO AO RETROCESSO
EM DIREITOS SOCIAIS. INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 38 e 42, AMBOS DA Lei N.
12.865/2013.
I - A Lei nº. 4.870/1965 que criou o PAS sucro alcooleiro foi recepcionada pela atual
Constituição de 1988.
II - Aceitar a vigência e eficácia do preceito que se extrai da Lei n. 12.865/2013 implicaria violar
dois subprincipios da Segurança Jurídica: a irretroatividade das leis e a vedação ao retrocesso
em direitos sociais. Para tanto, imaginemos uma modesta família de lavradores (marido, mulher
e dois filhos), empregados de fazenda produtora de cana de açúcar. Possuem o casal e seus
filhos legítima expectativa de que 1% da Receita Bruta referente à cana entregue às usinas seja
aplicado em assistência médica, farmacêutica e social que lhes aproveite. Vale dizer: a
obrigação legal criou direito subjetivo de índole social exigível pelos seus beneficiários.
Obrigação dos produtores de um lado, e direitos a prestações sociais de outro. Com esse
cenário humano de fundo, vejamos se a Lei. n. 12.865/2013 subsiste aos princípios da
irretroatividade e vedação ao retrocesso.
III - De outra parte, sob o ângulo do também principio constitucional da Igualdade, admitir-se a
extinção de obrigações sociais perfeitas e acabadas seria tratar com menoscabo, com má fé os
produtores/usinas que honraram em tempo e modo suas obrigações sociais de mesma índole,
mesmo que tenham sido compelido a fazê-lo por ordem judicial. Premiar-se-ia, mais uma vez, o
inadimplente. Prática odiosa que avilta o sentimento de Justiça e retidão no cumprimento social
da Consituição e leis do País.
IV - Mesmo que não retroativas, medidas legislativas com caráter prospectivo (já que alcançam
situações futuras, como na hipótese das obrigações sociais de PAS ainda por vencer) podem
significar retrocesso em termos de justas expectativas criadas pelo legislador em termos de
direitos públicos subjetivos. Um dos mais importante juristas do sec XX, Ronald Dworkin,
sustenta que o Direito em muito se assemelha à Literatura. Como a Literatura, o Direito seria
uma espécie de "romance em cadeia", uma obra escrita a muitas mãos. Cada juiz, cada tribunal
estaria participando desse esforço coletivo, escrevendo capítulos sucessivos nessa empreitada
normativa. Obras literárias possuem valor quando a historia que narram podemos atribuir um
sentido, um valor que confere qualidade ao texto. A imersão na narrativa que nos faz ver coisas
que antes não víamos, ou sentir algo que nos faz, de alguma maneira, diferentes, às vezes
melhor.
V - Usando essa analogia literária de Dworkin, podemos ver o subsistema dos Direitos
Fundamentais como uma obra histórica coletiva, que vem se ampliando ao longo do mundo
moderno, e ao qual podemos atribuir um sentido ao ler a historia de sua caminhada dos Direitos
Naturais, passando aos Direitos Morais não positivados e chegando hoje aos Direitos
Fundamentais com foro de dignidade constitucional com plena e séria eficácia. Destarte, um
dos sentidos que podemos, sem receio de exagerar, perceber nesse tema é da constante
ampliação dos Direitos Fundamentais. Partiram desde a 1ª Dimensão (liberdades formais),
passando por sucessivas dimensões que incoporaram direitos sociais e até direitos
transindividuais e transnacionais. Assim, voltando à semelhanças entre o Direito e a Literatura,
vemos como uma má interpretação dessa história admitir-se a retirada do mundo jurídico de
direitos que são frutos de concretizações legislativas de Direitos Fundamentais. Essa história é
ascendente, não descendente. Tem sentido de ampliação, não de restrição ou supressão.
VI - Admite-se, portanto, a revogação de leis instituidoras de Direitos Sociais desde que se
mantenha, ou seja criado um - para usar uma linguagem da teoria dos sistemas - "equivalente
funcional", um instituto que mantenha a vantagem, o beneficio que auferia o titular do direito
extinto. Sem políticas compensatórias (equivalentes funcionais) proíbe-se a retirada de direitos
conferidos pela lei ao concretizar o principio constitucional da Igualdade e da Justiça Social.
VIII - São inconstitucionais os artigos 38 e 42, ambos da Lei n. 12.865/2013 à vista da
Constituição Federal. Arguição de Inconstitucionalidade. Questão submetida à apreciação do
Órgão Especial nos termos do artigo 97 da Constituição Federal. (ID 113745737)
A corré Floralco Açúcar e Álcool Ltda. informou que sua recuperação judicial foi convolada em
falência pelo Juízo da Comarca de Flórida Paulista (SP), em 05.07.2017, e, por isso, pediu a
suspensão do processo (ID 113745737, pp. 37/38), o que foi indeferido (ID 113745737, pp.
152/153).
Em face do acórdão proferido pela Oitava Turma foram interpostos embargos de declaração
tanto pela corré Floralco Açúcar e Álcool Ltda., quanto pela União (ID 113745737, pp. 113/116 e
136/144), tendo sido negado provimento a ambos os recursos (ID 113745737, pp. 154/161).
A seguir, os autos foram remetidos à Desembargadora Federal Cecília Marcondes, sucessora,
no Órgão Especial, da Desembargadora Federal Therezinha Cazerta, relatora originária desta
arguição de inconstitucionalidade. Entretanto, a prevenção para o julgamento do incidente não
foi reconhecida, haja vista que as questões de mérito nele vertidas, quais sejam, a recepção da
Lei 4.870/65 pela Constituição Federal/88, bem como a suposta inconstitucionalidade dos
artigos 38 e 42 da Lei nº 12.865/2013, não haviam sido conhecidas pelo Órgão Especial (ID
113745737, pp. 169/170).
Na sequência, o incidente foi redistribuído à relatoria do Desembargador Federal André
Nekatschalow, que determinou o reencaminhamento dos autos ao Gabinete da
Desembargadora Federal Cecília Marcondes para nova verificação de eventual prevenção,
considerando os arts. 286, II, e 930, parágrafo único, do Código de Processo Civil, bem como o
art. 15, caput e §§ 2º e 4º, do Regimento Interno desta Corte, e ainda a revogação do § 5º do
mesmo dispositivo (ID 126846669).
Em 09.11.2020, proferi decisão reconhecendo a prevenção no tocante a este incidente de
arguição de inconstitucionalidade, haja vista haver sucedido o acervo da Desembargadora
Federal Cecília Marcondes no Órgão Especial (ID 146176228). O feito, então, foi redistribuído à
minha relatoria (ID 146993764).
É o relatório.
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE CÍVEL (216) Nº0000663-
18.2005.4.03.6122
RELATOR:Gab. 40 - DES. FED. NINO TOLDO
ARGUINTE: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP
ARGUIDO: UNIÃO FEDERAL, FLORALCO ACUCAR E ALCOOL LTDA EM RECUPERACAO
JUDICIAL
Advogado do(a) ARGUIDO: JORGE HENRIQUE MATTAR - SP184114-A
OUTROS PARTICIPANTES:
V O T O P R E L I M I N A R
O SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL NINO TOLDO (Relator):
Comorelatado, o caso versa sobre arguição de inconstitucionalidade, acolhida por maioria de
votos pela Oitava Turma deste Tribunal, relativamente ao Plano de Assistência Social
(PAS)previsto no art. 36 da Lei nº 4.870/65.
A arguição de inconstitucionalidade havia sidoacolhida ao fundamento de que os arts. 38 e 42
da Lei nº 12.865/2013 teriam incorrido em violação aos princípios constitucionais da
irretroatividade das leis (direito adquirido), da vedação ao retrocesso em matéria de direitos
sociais e da igualdade.
Da análise dos autos, todavia, tenho que a inconstitucionalidade vislumbrada não é direta, mas
reflexa, o que inviabiliza o seu exame por este Órgão Especial.
Com efeito, são reconhecidas na doutrina e najurisprudência duas espécies de ofensa ao texto
constitucional: a direta (ou frontal) e aindireta (ou reflexa), sendo que apenas a primeira pode
levar àadmissibilidade de recurso extraordinário, na via do controle difuso de
constitucionalidade.
A ofensa direta ou frontal à Constituição Federal é aquela em que a lei ou ato normativo
impugnado viola de forma imediata o texto constitucional, sem que, para a sua verificação, se
faça necessário proceder à análise de qualquer legislação infraconstitucional.De outro lado, a
ofensa indireta ou reflexa necessita dessa análise e, por isso, não enseja o próprio controle
difuso, dependendo do exame, em cada caso concreto, de normas infraconstitucionais
interpostas.
O Supremo Tribunal Federal não admiterecursos extraordinários nos quais se pretenda discutir
a denominada ofensa reflexa ou indireta. Esse entendimento está consubstanciado na Súmula
nº 636 da sua jurisprudência:
Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade,
quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais
pela decisão recorrida.
Além disso, ao examinar o Tema nº 660, que tinha por objeto a violação dos princípios do
contraditório,da ampla defesa e dos limites da coisa julgada e do devido processo legal, nos
autos do ARE nº748.371/MT, o SupremoTribunal Federal rejeitou a repercussão geral do tema
quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas
infraconstitucionais (Plenário virtual, 17.5 a 06.6.2013, Publicação 01.08.2013).
Seguindo esse entendimento:
AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO A
RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA
LEGALIDADE. SÚMULA 636 DO STF. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AFRONTA
MERAMENTE REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS.
INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF.
1. Os Recursos Extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e
relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente,
em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão
geral, que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado
interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda
a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.
2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de
repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a
relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa,
conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, §
2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos
fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de
suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa
única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a
jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa
debatida, entre outras de igual patamar argumentativo.
3. O STF, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660),
rejeitou a repercussão geral da violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa
julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo
legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional.
4. "Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade,
quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais
pela decisão recorrida" (Súmula 636/STF).
5. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de
ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão de Recurso Extraordinário, que
supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente.
6. A reversão do aresto passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o
óbice da Súmula 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) desta
CORTE.
7. Agravo Interno a que se nega provimento.
(ARE 1.144.981 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 23.11.2018,
Publicação 04.12.2018)
Especificamente quanto à alegação de violação ao direito adquirido, são inúmeros os
precedentes, dos quais menciono, a título exemplificativo:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. VENCIMENTOS.
COMPOSIÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO.
IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS ASSEGURADA. AUSÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO A DIREITO
ADQUIRIDO. ANÁLISE. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA REFLEXA. AGRAVO REGIMENTAL A
QUE SE NEGA PROVIMENTO.(RE 458492 AgR, Segunda Turma. Rel.Min. Teori Zavascki, j.
06.08.2013, DJe-165 DIVULG 22.8.2013PUBLIC 23.8.2013)
TRABALHISTA E PROCESSO CIVIL. DIREITO ADQUIRIDO. OFENSA REFLEXA.1. Alegação
de ofensa ao princípio do direito adquirido configura, quando muito, ofensa meramente reflexa
às normas constitucionais.2. Agravo regimental improvido.(AI 746.067 AgR, Segunda Turma,
Rel. Min. Ellen Gracie, j. 28.9.2010, DJe-204 DIVULG 22.10.2010 PUBLIC 25.10.2010)
CONSTITUCIONAL E PROCESSO CIVIL. ATO JURÍDICO PERFEITO. DIREITO ADQUIRIDO.
OFENSA REFLEXA.1. Alegação de ofensa aos princípios do ato jurídico perfeito e do direito
adquirido configura, quando muito, ofensa meramente reflexa às normas constitucionais.2.
Agravo regimental improvido.(AI 732.374 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, j.
08.6.2010, DJe-116 DIVULG 24.6.2010 PUBLIC 25.6.2010)
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 5º, INCISO XXXVI, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DIREITO ADQUIRIDO. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES.1.
Inadmissível em recurso extraordinário o exame de ofensa reflexa à Constituição Federal e a
análise de legislação infraconstitucional. Incidência da Súmula nº 636/STF.2. Agravo regimental
não provido.(RE 400.679 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 10.5.2011, DJe-157
DIVULG 16.8.2011 PUBLIC 17.8.2011).
Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Previdenciário. 3. Conversão do tempo
de serviço comum em especial. Cômputo para fins de aposentadoria. Violação ao direito
adquirido. Não ocorrência. Não preenchimento dos requisitos necessários à aposentadoria na
época. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Precedentes. 5.
Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que
se nega provimento.(RE 917012 ED-ED-AgR-AgR, Segunda Turma, Rel.Min. Gilmar Mendes, j.
09.12.2016, DJe-021 DIVULG 03.02.2017 PUBLIC 06.02.2017)
De modo ainda mais específico, hádecisão monocráticaem caso idêntico a este, que havia sido
julgado pela Décima Turma deste Tribunal (AC nº 0002562-66.2010.4.03.6125), tratando da
alegação de inconstitucionalidade da Lei nº 12.865/2013, que, nos seus artigos 38 e 42,
revogou o art. 36 da nº Lei 4.870/65:
DECISÃO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. USINAS DE
AÇÚCAR E ÁLCOOL. PLANO DE ASSISTENCIAL SOCIAL – PAS. EXTINÇÃO DE
OBRIGAÇÕES PREVISTAS EM LEI. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DO
MÉRITO: IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO SUPERVENIENTE. IMPOSSIBILIDADE
DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA
CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.
Relatório
1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base
na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República.
2. A Décima Turma do Tribunal Regional Federal da Terceira Região decidiu: “
PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PLANO DE ASSISTENCIAL
SOCIAL. OBRIGAÇÃO DA INDÚSTRIA CANAVIEIRA INSTITUÍDA PELA LEI N. 4.870/65.
EXTINÇÃO DETERMINADA PELA LEI N. 12.865/2013. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO
PEDIDO SUPERVENIENTE. INEXISTÊNCIA DE OFENSA A DIREITO ADQUIRIDO.
INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI N. 12.865/2013 NÃO CONFIGURADA. I - Foi publicada no
DOU, em 10.10.2013, a Lei n. 12.865, de 09.10.2013, que nos artigos 38 e 42 revoga o artigo
36 da Lei n. 4.870/65, pelo qual se atribuía às usinas, destilarias e fornecedores de cana a
obrigação de fazer, consistente na elaboração e execução do PAS, e à União, a sua
fiscalização, de modo a configurar, em tese, a superveniente impossibilidade jurídica do pedido,
com a consequente extinção do feito, sem resolução do mérito, nos termos do art. 267, inciso
VI, do CPC. II - As providências pleiteadas pela parte autora, mesmo em uma análise abstrata,
sem se ater aos fatos narrados na inicial, não encontrariam mais previsão em nosso
ordenamento jurídico nacional, na medida em que o art. 38 da Lei n. 12.865/2013 proclamou a
extinção de todas as obrigações, inclusive as anteriores à sua edição, que seriam derivadas do
artigo 36, a e c, da Lei n. 4.870/65, preceito legal este em que se fundou a presente ação civil
pública. III - Cabe destacar que a Turma Julgadora, na apreciação de causa similar (AC. n.
0005477-82.2009.4.03.6106), em sessão de 18.02.2014, extinguiu o feito, sem resolução do
mérito, por reconhecer o autor carecedor da ação, dada a impossibilidade jurídica do pedido. IV
- A pretensão deduzida na inicial encontrou vedação explícita estabelecida no direito positivo,
daí, então, ser possível reconhecer a superveniente impossibilidade jurídica do pedido. V - Não
há falar-se, igualmente, em ofensa a direito adquirido por parte dos trabalhadores do setor
sucroalcooleiro, que pudesse implicar a inconstitucionalidade da Lei n. 12.865/2013, uma vez
que as usinas de açúcar e álcool foram desobrigadas de implementar o indigitado Plano de
Assistencial Social-PAS, conforme acima explanado, de modo que eventuais ações sociais já
implantadas passam a ter caráter de liberalidade, não mais se sujeitando à fiscalização do
Poder Público. VI - Agravo do Ministério Público Federal desprovido (art. 557, §1º, do CPC)” (fl.
287).
3. Na decisão agravada, adotou-se como fundamento para a inadmissibilidade do recurso
extraordinário a ausência de ofensa Constitucional direta.
4. O Agravante argumenta que “propôs ação civil pública com o objetivo de obter a condenação
da União Federal a promover a efetiva fiscalização da aplicação dos recursos do PAS (Plano de
Assistência Social) por todas as empresas que implementam o plano e por todas as outras que
venham a explorar o mesmo ramo de atividade na região de abrangência da 25ª subseção
judiciária de Ourinhos/SP. O direito fundamental dos trabalhadores ao implemento do plano de
assistência social foi suprimido pela Lei n. 12.865/2013. Assim é que, consoante se apontou no
recurso extraordinário, a Lei 12.865/2013 padece de flagrante inconstitucionalidade, à medida
que desconstitui o direito fundamental dos trabalhadores do setor sucroalcooleiro à vida, à
saúde e à assistência social, em flagrante ofensa a sua dignidade e em desrespeito ao direito
adquirido e a proibição de retrocesso. Nesse contexto, é fácil perceber que o acórdão atacado
pelo recurso extraordinário, ao reconhecer a superveniente impossibilidade jurídica do pedido
em decorrência da extinção das obrigações referentes ao PAS, perpetrada pela Lei
12.865/2013, privou os trabalhadores do setor sucroalcooleiro dos direitos fundamentais à vida
(art. 5º), à saúde (art. 196 a 200) e à assistência social (art. 203 e 204), bem como feriu o direito
adquirido (art. 5º, XXXVI da CR)” (fls. 312-313). No recurso extraordinário, alega-se ter o
Tribunal de origem contrariado os arts. 1º, incs. II e III, 3º, incs. I e IV, 5º, caput, incs. XXXVI,
196, 200, 203 e 204 da Constituição da República. Apreciada a matéria trazida na espécie,
DECIDO.
5. No art. 544 do Código de Processo Civil, com as alterações da Lei n. 12.322/2010,
estabeleceu-se que o agravo contra inadmissão de recurso extraordinário processa-se nos
autos do recurso, ou seja, sem a necessidade da formação de instrumento. Sendo este o caso,
analisam-se os argumentos expostos no agravo, de cuja decisão se terá, então, se for o caso,
exame do recurso extraordinário.
6. Razão jurídica não assiste ao Agravante. Na espécie, a apreciação do pleito recursal exigiria
a análise prévia da legislação infraconstitucional aplicada à espécie (Código de Processo Civil e
Leis ns. 4.870/1965 e 12.865/2013). A alegada contrariedade à Constituição da República, se
tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário:
“ACÓRDÃO QUE DECIDIU A CONTROVÉRSIA COM BASE NA PROVA DOS AUTOS E NA
LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. Caso em que ofensa à Carta da
República, se existente, dar-se-ia de forma reflexa ou indireta, não ensejando a abertura da via
extraordinária. Incidência, ainda, no caso, da Súmula n. 279 desta colenda Corte. Agravo
desprovido” (AI 457.368-AgR, Relator o Ministro Ayres Britto, Primeira Turma, DJe 21.10.2005).
“DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO. TÍTULO DE CRÉDITO. EXTINÇÃO DO
PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS
DA LEGALIDADE, DA SEGURANÇA JURÍDICA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO
CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. NEGATIVA
DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL NÃO CONFIGURADA. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA
NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM
20.3.2012. (...). O exame da alegada ofensa ao art. 5º , II, XXXV, XXXVI, LIV e LV, da
Constituição Federal, dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à
espécie, o que refoge à competência jurisdicional extraordinária, prevista no art. 102 da
Constituição Federal. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE 733.781-AgR, Relatora
a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 15.8.2013). “Este Supremo Tribunal Federal
assentou que a alegação de contrariedade e a verificação, no caso concreto, da ocorrência, ou
não, de ofensa ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou, ainda, aos
princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da prestação
jurisdicional, se dependentes de análise prévia da legislação infraconstitucional, configurariam
apenas ofensa constitucional indireta” (AI 573.345-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma,
DJe 12.5.2011). A decisão agravada, embasada nos dados constantes no acórdão recorrido,
harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, nada havendo a prover quanto às
alegações do Agravante.
7. Pelo exposto, nego seguimento a este agravo (art. 544, § 4º, inc. II, al. a, do Código de
Processo Civil e art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
Publique-se. Brasília, 5 de junho de 2015.
Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora
(ARE 889.623, Decisão05.06.2015, Publicação19.06.2015)
Assim, conclui-sedo quanto até aqui expostoque a arguição de inconstitucionalidade de que ora
se trata envolve a alegação de violação indireta ou reflexa ao texto constitucional, pois, para
determinar se os artigos 38 e 42 da Lei nº 12.865/2013 violaram ou não os princípios da
segurança jurídica (direito adquirido), da vedação ao retrocesso social e da igualdade, é
preciso, antes de mais nada, examinar, no caso concreto, a incidência dos citados artigos à luz
da Lei nº 4.870/65, que se caracteriza, assim, como legislação interposta.
Em outras palavras, a Lei nº 12.865/2013 não ofende, imediata e diretamente, os dispositivos
constitucionais que consagram as garantias do direito adquirido, da vedação ao retrocesso
social e da igualdade.
Eventual violação a esses dispositivos passa, antes, pelo exame da repercussão da Lei nº
12.865/2013 sobre a Lei interposta (Lei nº 4.870/65), o que configuraria ofensa reflexa ou
indireta.
Com efeito, se em determinado processo ficar evidenciado que o Plano de Assistência Social foi
adequadamente implementado pela empresa produtora de cana, açúcar e álcool, observadas
as determinações da Lei nº 4.870/65, não se poderá falar que a Lei nº 12.865/2013 violou as
garantias constitucionais do direito adquirido, da vedação ao retrocesso social e da igualdade.
Dessa forma, o exame sobre se a Lei nº 12.865/2013 violou a Constituição Federal passa,
obrigatoriamente, pela análise das disposições da Lei nº 4.870/65, verdadeira norma legal
interposta, acarretando eventual ofensa meramente reflexa ou indireta ao texto constitucional.
Portanto, na linha da reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive em feito
idêntico a este, o caso é de não conhecimento do incidente de arguição de
inconstitucionalidade, devendo a questão ser solucionada, no âmbito da Oitava Turma desta
Corte, com base na legislação infraconstitucional pertinente.
Posto isso, NÃO CONHEÇO da presente arguição de inconstitucionalidade.
É o voto.PODER JUDICIÁRIOTribunal Regional Federal da 3ª RegiãoÓrgão Especial
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE CÍVEL (216) Nº0000663-
18.2005.4.03.6122
RELATOR:Gab. 40 - DES. FED. NINO TOLDO
ARGUINTE: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP
ARGUIDO: UNIÃO FEDERAL, FLORALCO ACUCAR E ALCOOL LTDA EM RECUPERACAO
JUDICIAL
Advogado do(a) ARGUIDO: JORGE HENRIQUE MATTAR - SP184114-A
OUTROS PARTICIPANTES:
VOTO VISTA
O DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ZAUHY:
Pedi vista dos autos para melhor me apropriar sobre a matéria debatida e, após detida análise,
peço vênia para divergir do e. Relator para o efeito de conhecer da arguição de
inconstitucionalidade.
Cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal objetivando condenar a
União Federal e a Destilaria Flórida Paulista - FLORALCO Ltda a promoverem,
respectivamente, a) a efetiva fiscalização da aplicação dos recursos do PAS pela empresa e b)
“a elaboração de Plano de Assistência Social (PAS) relativo à presente e futuras safras no setor
sucroalcooleiro, apresentando-o ao Ministério da Agricultura, bem como à Secretaria de
Inspeção do Trabalho - SIT, do Ministério do Trabalho e Emprego. Deve, ainda, ser compelida a
efetivar e a aplicar as quantias devidas a título do PAS, na forma prevista na legislação,
observando que as aplicações deverão recair em Assistência Médica e Hospitalar (preventiva,
curativa e reabilitacional), Assistência Farmacêutica, Assistência Odontológica (preventiva,
curativa e reabilitacional), Assistência Social, visando à erradicação do trabalho infantil na
lavoura canavieira, Assistência Educativa, Assistência Educacional, Assistência Recreativa e
Auxílios Complementares, mantendo contabilidade específica para os recursos do PAS, bem
como contas bancárias exclusivas para este fim”.
Proferida sentença de improcedência, os autos aportaram neste tribunal por força da apelação
atravessada pelo Parquet Federal.
Com a edição da Lei nº 12.865/2013, o Ministério Público arguiu a inconstitucionalidade do
referido diploma, “que, em seu art. 38, extinguiu as obrigações fundadas no art. 36, "a" e "c", da
Lei 4.870/1965, e, em seu art. 40 [leia-se art. 42], revogou expressamente o referido art. 36”.
Já a União Federal, com base nessa mesma legislação, postulou a extinção do feito sem
resolução do mérito em razão da perda superveniente do objeto da demanda.
A Oitava Turma deste tribunal acolheu a arguição de inconstitucionalidade dos arts. 38 e 42,
ambos da Lei nº 12.865/2013, proposta pelo Relator Desembargador Federal David Dantas,
submetendo a questão a este c. Órgão Especial.
O Ministério Público Federal opinou pelo “pelo provimento da arguição, para se declarar a
inconstitucionalidade. dos artigos 38 e 42, da Lei n° 12.865/2013, ao menos quanto às
obrigações pretéritas”.
Este Órgão Especial não conheceu da arguição, acolhendo questão preliminar quanto à
necessidade de a Turma “examinar, previamente, a questão da recepção ou não da lei
revogada [Lei 4.870/65]”.
Retornando os autos à Oitava Turma, esta concluiu pela recepção da Lei nº 4.870/65 pela
Constituição de 1988 e acolheu novamente a arguição de inconstitucionalidade dos arts. 38 e
42 da Lei nº 12.865/2013, nos termos do voto do Relator, submetendo a questão mais uma vez
a este c. Órgão Especial.
Sobreveio notícia de falência da empresa demandada.
Em sessão de 26 de maio de 2021, o e. Relator Desembargador Federal Nino Toldo apresentou
o seu voto no sentido de não conhecer da presente arguição de inconstitucionalidade,
entendendo que “a inconstitucionalidade vislumbrada não é direta, mas reflexa, o que inviabiliza
o seu exame por este Órgão Especial”.
Colhem-se os seguintes fundamentos do voto do ilustre Relator:
“Com efeito, são reconhecidas na doutrina e na jurisprudência duas espécies de ofensa ao texto
constitucional: a direta (ou frontal) e a indireta (ou reflexa), sendo que apenas a primeira pode
levar à admissibilidade de recurso extraordinário, na via do controle difuso de
constitucionalidade.
A ofensa direta ou frontal à Constituição Federal é aquela em que a lei ou ato normativo
impugnado viola de forma imediata o texto constitucional, sem que, para a sua verificação, se
faça necessário proceder à análise de qualquer legislação infraconstitucional.De outro lado, a
ofensa indireta ou reflexa necessita dessa análise e, por isso, não enseja o próprio controle
difuso, dependendo do exame, em cada caso concreto, de normas infraconstitucionais
interpostas.
O Supremo Tribunal Federal não admiterecursos extraordinários nos quais se pretenda discutir
a denominada ofensa reflexa ou indireta. Esse entendimento está consubstanciado na Súmula
nº 636 da sua jurisprudência:
Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade,
quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais
pela decisão recorrida.
Além disso, ao examinar o Tema nº 660, que tinha por objeto a violação dos princípios do
contraditório,da ampla defesa e dos limites da coisa julgada e do devido processo legal, nos
autos do ARE nº748.371/MT, o SupremoTribunal Federal rejeitou a repercussão geral do tema
quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas
infraconstitucionais (Plenário virtual, 17.5 a 06.6.2013, Publicação 01.08.2013).
Seguindo esse entendimento:
...
Especificamente quanto à alegação de violação ao direito adquirido, são inúmeros os
precedentes, dos quais menciono, a título exemplificativo:
...
De modo ainda mais específico, hádecisão monocráticaem caso idêntico a este, que havia sido
julgado pela Décima Turma deste Tribunal (AC nº 0002562-66.2010.4.03.6125), tratando da
alegação de inconstitucionalidade da Lei nº 12.865/2013, que, nos seus artigos 38 e 42,
revogou o art. 36 da nº Lei 4.870/65:
...
Assim, conclui-se do quanto até aqui exposto que a arguição de inconstitucionalidade de que
ora se trata envolve a alegação de violação indireta ou reflexa ao texto constitucional, pois, para
determinar se os artigos 38 e 42 da Lei nº 12.865/2013 violaram ou não os princípios da
segurança jurídica (direito adquirido), da vedação ao retrocesso social e da igualdade, é
preciso, antes de mais nada, examinar, no caso concreto, a incidência dos citados artigos à luz
da Lei nº 4.870/65, que se caracteriza, assim, como legislação interposta.
Em outras palavras,a Lei nº 12.865/2013 não ofende, imediata e diretamente, os dispositivos
constitucionais que consagram as garantias do direito adquirido, da vedação ao retrocesso
social e da igualdade.
Eventual violação a esses dispositivos passa, antes, pelo exame da repercussão da Lei nº
12.865/2013 sobre a Lei interposta (Lei nº 4.870/65), o que configuraria ofensa reflexa ou
indireta.
Com efeito, se em determinado processo ficar evidenciado que o Plano de Assistência Social foi
adequadamente implementado pela empresa produtora de cana, açúcar e álcool, observadas
as determinações da Lei nº 4.870/65, não se poderá falar que a Lei nº 12.865/2013 violou as
garantias constitucionais do direito adquirido, da vedação ao retrocesso social e da igualdade.
Dessa forma, o exame sobre se a Lei nº 12.865/2013 violou a Constituição Federal passa,
obrigatoriamente, pela análise das disposições da Lei nº 4.870/65, verdadeira norma legal
interposta, acarretando eventual ofensa meramente reflexa ou indireta ao texto constitucional.
Portanto, na linha da reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive em feito
idêntico a este, o caso é de não conhecimento do incidente de arguição de
inconstitucionalidade, devendo a questão ser solucionada, no âmbito da Oitava Turma desta
Corte, com base na legislação infraconstitucional pertinente.
Posto isso, NÃO CONHEÇO da presente arguição de inconstitucionalidade.
É o voto.” (grifei)
Com todas as vênias ao e. Relator, entendo que a presente arguição de inconstitucionalidade
merece ser conhecida por este c. Órgão Especial.
Inicialmente, mister atentar para que o objeto de julgamento perante este c. Órgão não diz com
a discussão sobre a recepção da Lei nº 4.870/65 pela Constituição Federal. Esse ponto foi
enfrentado pela Turma, que entendeu ter o referido diploma sido recepcionado pela ordem
constitucional de 1988. Portanto, superado o tema.
O que se coloca aqui é saber se a Lei nº 12.865/2013, ao revogar o sistema de obrigações
tendentes à prestação de proteção social aos trabalhadores do setor sucroalcooleiro, afrontou a
Constituição Federal.
Lanço divergência de entendimento em relação à posição adotada pelo e. Relator.
Uma primeira observação que faço, com a devida vênia, é que o e. Relator não abordou em
nenhum momento de seu voto o tema da (ir)retroatividade da lei nova. Vale dizer: não foi
resvalada a celeuma sobre se a Lei nº 12.865/2013, ao revogar de forma retroativa um sistema
de benefícios criado anteriormente à Constituição Federal de 1988 – mas por ela recepcionado
-, feriu a nova Carta de Direitos.
Esse é o ponto fulcral da defesa que o Ministério Público empreende sobre a
inconstitucionalidade da Lei nº 12.865/2013. No entanto, os precedentes trazidos pelo nobre
Relator para embasar o seu decreto de não conhecimento desta arguição não tocam com o
tema da violação ao princípio da irretroatividade, não se prestando, a meu ver, com todas as
vênias, para justificar o não enfrentamento do mérito deste incidente.
Essa é uma primeira colocação que lanço no sentido da existência de um tema de fundo
incipiente que reclama apreciação e que não me parece afastado pela jurisprudência trazida
pelo e. Relator para justificar o não conhecimento desta arguição.
Feita tal ressalva, tenho que a análise da presente arguição não passa “pelo exame da
repercussão da Lei nº 12.865/2013 sobre a Lei interposta (Lei nº 4.870/65), o que configuraria
ofensa reflexa ou indireta”.
Explico-me: é claro que não é possível analisar a (in)constitucionalidade da Lei nº 12.865/2013
(arts. 38 e 42) sem sequer mencionar a Lei nº 4.870/65, uma vez que se discute exatamente a
revogação, pela legislação superveniente, das obrigações impostas, pelo diplomaanterior à
CF/88, às empresas produtoras de cana, açúcar e álcool quanto à manutenção de um sistema
de apoio e assistência social aos trabalhadores daquele setor econômico.
Contudo, o que aqui se debate é se a própria lei superveniente, vale dizer, a Lei nº
12.865/2013, ao empreender tal revogação, ofendeu a Carta Magna de 88. Não por outra razão
é que o Parquet Federal, ao suscitar a inconstitucionalidade da norma superveniente, defende,
verbis:
“Embora a Lei 12.865/2013 seja de aplicação imediata e seu art. 38 contenha cláusula expressa
de retroatividade, não pode ser admitida a desconstituição retroativa do PAS. Este plano
manifesta a incidência dos direitos fundamentais concernentes (especialmente os "direitos
sociais" à saúde e à assistência social) às relações entre os particulares (no caso, os
empreendedores e os trabalhadores do setor sucro-alcooleiro).
Com efeito, o PAS diz respeito à assistência médica e hospitalar, à assistência social (com
vistas à erradicação do trabalho infantil na lavoura canavieira), à assistência educacional, à
assistência recreativa e à percepção de auxílios complementares. Está, pois, em consonância
com a concepção constitucional de seguridade social (que compreende "um conjunto integrado
de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade", nos termos do art. 194 da Lei
Maior) e apresenta-se como corolário da dignidade da pessoa humana, existindo para que os
beneficiários possam garantir minimamente o livre desenvolvimento de sua personalidade, no
contexto de uma sociedade livre, justa e solidária (art. 1, II e III, e art. 3°, I e IV, da Constituição
da República).
Consolidou-se, no patrimônio jurídico dos beneficiários - os trabalhadores na cultura e no
processamento da cana-de-açúcar, notoriamente expostos a condições precárias e insalubres -
o direito às respectivas prestações sociais. Sendo assim, a revogação retroativa do PAS
desconsidera o direito adquirido dos trabalhadores a tais prestações, em afronta ao art. 5º,
XXXVI, da Constituição da República.
Ainda no campo do perfil jurídico dos direitos fundamentais, precisa ser lembrada a
característica da proibição de retrocesso, segundo a qual estes, a partir do momento em que
são minimamente implantados e no grau em que o forem, não podem sofrer eliminação nem
amesquinhamento. Uma vez reconhecidos, os direitos fundamentais incorporam-se ao
patrimônio jurídico de seus titulares de maneira perene e insuscetível de amesquinhamento.
Essa característica deve ser observada por todos, principalmente pelos legisladores ordinários,
que se veem, em virtude dela, impedidos de simplesmente revogar normas nas quais estejam
previstos direitos fundamentais. Eis o ensinamento de CANOTILHO:
...
Conquanto não haja garantia de imutabilidade em relação aos regimes jurídicos legalmente
instituídos e seja possível a alteração do PAS, o que quer que se ponha no lugar dele haverá de
oferecer aos trabalhadores do setor sucro-alcooleiro prestações sociais ao menos equivalentes.
O desmonte dos mínimos sociais sem compensação fere portanto o princípio da segurança
jurídica, fundamental no Estado democrático de direito. É fato notório que a exigência do PAS, a
despeito de existir juridicamente desde a edição da Lei 4.870/1 965, não é cumprida pelas
Usinas e pela União Federal, de modo que os direitos sociais dos trabalhadores ficam à mercê
das reiteradas decisões judiciais que têm, valorosamente, reconhecido a recepção da lei pela
Constituição de 1988 e determinado sua aplicação.” (ID 113745735, p. 129/130) (grifei)
Como se vê, o que se discute é se a Lei nº 12.865/2013 poderia ter revogado o denominado
PAS sem que com isso restasse ferida a Constituição de 88. Em palavra última: o que se
debate é a própria compatibilidade do novo diploma normativo à luz da ordem constitucional
inaugurada em 1988, em especial a conformidade com os primados e direitos fundamentais
nela insculpidos.
Portanto, tenho que de ofensa indireta não se trata. Pelo contrário, a eventual violação – se
declarada por este c. Órgão Especial – seria direta e não reflexa.
Outro argumento que tenho a destacar em favor do conhecimento desta arguição pelo c. Órgão
Especial é o de que a tese de ofensa reflexa à Constituição, ainda que admitida, é óbice posto
somente ao exame de recurso extraordinário pelo Supremo Tribunal Federal.
Com efeito, aquele Sodalício entende que, quando o reconhecimento da inconstitucionalidade
alegada depender da análise de normas infraconstitucionais, tem-se apenas a ofensa indireta
ou reflexa à Constituição, o que não autoriza o manejo, e portanto o provimento, do recurso
extraordinário.
Exemplo disso é o enunciado 636 daquela e. Corte, no sentido de que “Não cabe recurso
extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua
verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão
recorrida”.
Também na mesma direção o quanto sedimentado no Tema nº 660 de Repercussão Geral, em
que a Corte Suprema assentou: “A questão da ofensa aos princípios do contraditório, da ampla
defesa, do devido processo legal e dos limites à coisa julgada, tem natureza infraconstitucional,
e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral, nos termos do precedente
fixado no RE n. 584.608, rel. a Ministra Ellen Gracie, DJe 13/03/2009”.
É bem verdade que se colhem críticas doutrinárias a respeito da exatidão técnica da expressão
“ofensa reflexa ou indireta à Constituição” e sua aplicação no julgamento dos recursos
extraordinários dirigidos ao Supremo Tribunal, tida muitas vezes como construída no bojo do
que se denominou cunhar como “jurisprudência defensiva”.
No entanto, tal discussão escapa aos limites da presente arguição e, ainda mais, à própria
alçada deste tribunal.
Mas o que é inegável e que aproveita à solução aqui proposta é que a cognição empreendida
pela Corte Suprema é de viés vincado, estritamente voltado à verificação da existência de uma
questão constitucional a ser solvida. Assim, eventual tangenciamento oblíquo, por meio de
discussão sobre a interpretação dada à legislação infraconstitucional, é vetada pelo Supremo
Tribunal Federal, por escapar à competência constitucional que lhe foi atribuída (art. 102, CF).
Diferente é a jurisdição dos tribunais, que têm ampla competência para (re)examinar toda a
matéria fática e jurídica, podendo, a depender dos limites recursais, rever provas e o próprio
Direito aplicado pelo magistrado de primeira instância, bem como declarar de ofício, quanto à
matéria de ordem pública, nulidades antes não alegadas.
Diverso, também, é o múnus constitucional atribuído a tribunais estaduais e federais, aos quais
compete, quando provocados a tanto e se entenderem cabível, a “declaração, pelo voto da
maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial, da
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público” (art. 97, CF).
Os tribunais podem declarar incidentalmente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no
âmbito do controle difuso, sempre que a solução do conflito trazido ao Judiciário reclame, como
premissa lógica, o exame da questão constitucional, tida como prejudicial na espécie, o que
entendo corresponder ao contexto que se apresenta nestes autos. Nessa hipótese, a cognição
se faz de modo abrangente e verticalizado, sem que se possa cogitar de ofensa indireta ou
reflexa à Constituição como óbice à prolação de juízo de valor pelo tribunal. Vale dizer: a Corte
regional/estadual, no exercício do controle difuso de constitucionalidade, analisa amplamente a
legislação suscitada e a confronta com a Constituição para a partir daí concluir pela
compatibilidade ou não da norma com a Carta Magna.
Aliás, esse é ponto fulcral que se coloca no presente momento: uma vez suscitada a
inconstitucionalidade da Lei nº 12.865/2013, a Turma se viu premida por mandamento
constitucional e regimental a encaminhar a este Órgão Especial a análise da respectiva
arguição.
Por expressa vedação, não poderia a Turma, ainda que empreendesse um juízo de valor sobre
a matéria, declarar a inconstitucionalidade da legislação. Esse, aliás, o entendimento sumulado
pelo e. Supremo Tribunal Federal no verbete vinculante nº 10, verbis:
“Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de
tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.”
Evidente o entroncamento diante do qual se encontra a Oitava Turma deste Tribunal. A
presente ação civil pública discute o dever de fiscalização, pela União, e a obrigação de
implementação, pela empresa demandada, do denominado PAS – Plano de Assistência Social,
previsto na Lei nº 4.870/65. Legislação superveniente (Lei nº 12.865/2013) revogou a referida
obrigação de prestação de assistência social, inclusive com efeitos retroativos, sem prejuízo da
preservação das parcelas já adimplidas. O Ministério Público Federal arguiu a
inconstitucionalidade da nova norma, entendendo que ela colide com direitos e princípios
postos pela Carta de 88.
Ora, se este c. Órgão Especial, a quem compete dizer da (in)constitucionalidade da norma
cogitada, simplesmente “não conhecer” da arguição, que solução deverá a Turma adotar?
Porque, sim, inegável que ficará o órgão fracionário diante de uma encruzilhada técnica: se não
pode se debruçar sobre a constitucionalidade da norma, como solucionará o conflito de
interesses trazido a seu julgamento? Porque, ou a Lei nº 12.865/2013 é inconstitucional e aí se
prosseguirá no julgamento da matéria de fundo (que são as obrigações impostas pela Lei nº
4.870/65 quanto ao PAS) ou a Lei nº 12.865/2013 é constitucional e então o objeto da demanda
se esvazia completamente, porque aí já não mais se pode perseguir a condenação pleiteada
pelo Parquet nestes autos.
Contudo, o juízo de valor sobre a (in)constitucionalidade da norma superveniente (Lei nº
12.865/2013) não pode ser ultimado pelo órgão fracionário. Como a Turma resolverá então o
impasse? Terá de solucioná-lo, com certeza, sob pena de violação ao princípio que assegura a
inafastabilidade do Poder Judiciário. No entanto, ao assim proceder com o fito de entregar a
prestação jurisdicional postulada, ferirá o princípio de reserva de plenário (art. 97, CF e Súmula
Vinculante STF nº 10), já que para tanto terá obrigatoriamente que enfrentar o tema da
(in)constitucionalidade da Lei nº 12.865/2013.
Por todas as razões aqui lançadas, entendo que deve o Órgão Especial incursionar sobre o
mérito da presente arguição de inconstitucionalidade, nenhum óbice se colhendo para tanto,
antes consistindo em dever constitucional a apreciação desta arguição.
Face ao exposto, voto por conhecer da arguição de inconstitucionalidade, que deve ser
enfrentada em seu mérito.
É como voto.
E M E N T A
CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (LEI Nº 4.870/65). LEI Nº
12.865/2013. DIREITO ADQUIRIDO.VEDAÇÃO DO RETROCESSO SOCIAL. IGUALDADE.
OFENSA REFLEXA. NÃO CONHECIMENTO.
1. Ação civil pública tendo como objeto a condenação da União a promover a efetiva
fiscalização da aplicação dos recursos do Plano de Assistência Social (PAS) e o
reconhecimento da obrigação de fazer no sentido de elaborar e executar o PAS em benefício
dos trabalhadores rurais e urbanos da agroindústria canavieira, na forma estabelecida pela Lei
nº 4.870/65.
2. Arguição de inconstitucionalidade quanto à incidência dos arts. 38 e 42 da Lei 12.865/2013,
queteriam violado os princípios constitucionais da segurança jurídica (direito adquirido), da
vedação ao retrocesso em matéria de direitos sociais e da igualdade.
3. O exame se a Lei nº 12.865/2013 violou a Constituição Federal passa, obrigatoriamente, pela
análise das disposições da Lei nº 4.870/65, que se caracteriza como norma legal interposta.
Eventual ofensareflexa ou indireta ao texto constitucional.
4. Arguição de inconstitucionalidade não conhecida. ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, Prosseguindo no
julgamento, após os votos dos Desembargadores Federais INÊS VIRGÍNIA, acompanhando a
divergência, e NEWTON DE LUCCA, acompanhando o Relator, foi proclamado o seguinte
resultado:
O Órgão Especial, por maioria, não conheceu da arguição de inconstitucionalidade, nos termos
do voto do Desembargador Federal NINO TOLDO (Relator), com quem votaram os
Desembargadores Federais PAULO DOMINGUES, DIVA MALERBI, MARLI FERREIRA, HÉLIO
NOGUEIRA, VALDECI DOS SANTOS, PEIXOTO JÚNIOR, CONSUELO YOSHIDA, MARISA
SANTOS, MAIRAN MAIA (Presidente) e NEWTON DE LUCCA.
Vencidos os Desembargadores Federais NELTON DOS SANTOS (convocado para compor
quórum), ANDRÉ NEKATSCHALOW (convocado para compor quórum), SOUZA RIBEIRO,
WILSON ZAUHY, ANDRÉ NABARRETE, THEREZINHA CAZERTA e INÊS VIRGÍNIA que
conheciam da arguição de inconstitucionalidade.
Ausentes, justificadamente, ANDRÉ NABARRETE e VALDECI DOS SANTOS
, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Resumo Estruturado
VIDE EMENTA