BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA. NOVO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE. INTERESSE DE AGIR. TRF3. 5029000-32.2023.4.03.0000...

V O T O

A Senhora Desembargadora Federal Leila Paiva (Relatora):

Em decisão preambular foi deferida a tutela antecipada, nos seguintes termos (ID 282329760):

"Trata-se de agravo de instrumento interposto por Jeanice Rosa Ferreira contra a r. decisão que, nos autos da ação previdenciária, suspendeu o curso deste feito pelo prazo de 60 (sessenta) dias, para que a parte autora comprove nos autos a realização de requerimento administrativo do benefício ora pretendido, com a juntada dos documentos necessários para a concessão, e que no decurso de 45 (quarenta e cinco) dias, após tal pedido houve o indeferimento do benefício ou o decurso do prazo sem sua apreciação, sob pena de extinção do feito sem resolução de mérito por ausência de condição da ação - interesse processual.

Em suas razões recursais, a parte agravante pede a reforma da r. decisão, sustentando protocolou requerimento administrativo em 2019, sendo que o indeferimento foi em 2021. 

Aduz ser pessoa com deficiência e que não possui renda suficiente para sua subsistência, fazendo ao benefício de prestação continuada da assistência social à pessoa com deficiência desde a data do requerimento.

Pretende “o devido andamento processual, levando em consideração que a negativa do benefício está presente nos autos”.

Requer a concessão de antecipação da tutela recursal, e ao final, o provimento do agravo.

É o relatório.

Decido.

Nos termos do artigo 1.019, inciso I, do Código de Processo Civil (CPC), o relator “poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão”, desde que a eficácia da decisão recorrida gere “risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso”, na forma de artigo 995, parágrafo único, do aludido diploma processual.

Consoante os referidos comandos legais, a atribuição de efeito suspensivo ou a antecipação dos efeitos da tutela ao agravo de instrumento está condicionada à demonstração dos requisitos de fumus boni iuris e periculum in mora.

No caso, se evidenciam os elementos para conceder o efeito suspensivo pleiteado, na forma estabelecida no artigo 300 do CPC.

Trata-se de agravo de instrumento tirado de demanda previdenciária, objetivando a concessão do benefício de prestação continuada da assistência social à pessoa com deficiência desde a data do requerimento administrativo.

 A r. decisão agravada, encontra-se assim fundamentada:

“Trata-se de pedido de benefício previdenciário formulado por Jeanice Rosa Ferreira em face do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, todos devidamente qualificados nos autos.

Não se verifica nos autos que a parte demandante tenha pleiteado o aludido benefício administrativamente, não obstante documentos juntados aos autos.

Nos termos do artigo 41-A, § 5º da Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91) e artigo 174 do Decreto 3.048/99 a análise do pedido de benefício e, sendo o caso, o próprio pagamento ao segurado em caso de acolhimento da pretensão será realizado no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias após a apresentação da documentação necessária para a sua concessão.

Segundo a jurisprudência recente do E. TRF da 3ª Região, da qual este Juízo agora se filia, para o trâmite da ação judicial deve ter havido inicialmente o pedido administrativo do benefício junto ao INSS pelo interessado, o qual pode ter sido negado ou não atendido.

Bem se diga que não se trata de exaurimento da via administrativa, mas sim da existência de pedido administrativo prévio negado ou não atendido, de modo que não se verifica com tal entendimento qualquer conflito com as Súmulas nº 213 do extinto TFR ou Súmula nº 09 do TRF da 3ª Região, pois em ambas há referência de desnecessidade de 'exaurimento' da via administrativa e não ausência de pedido administrativo, de modo que afastam a exigência de exaurimento da via administrativa e não a necessidade de postulação administrativa do benefício, pois até então – sem negativa do pedido ou não atendimento no prazo legal -, inexiste pretensão resistida a dar azo a demanda judicial.

Logo, a princípio, incumbe ao INSS analisar o pedido e não ao Judiciário.

Observa-se que houve uma intensa massificação de demandas previdenciárias no âmbito do Judiciário abarrotando os cartórios sem nenhuma tentativa do pleito em sede administrativa. Outrossim, ao contrário do que a parte possa pensar, os feitos não possuem duração rápida, ao contrário do pedido administrativo. Assim, inclusive mais benéfico se mostra a parte o pleito inicialmente administrativo que o longo trâmite judicial da demanda.

Desta feita, para haver interesse processual a garantir o regular trâmite da demanda a não se verificar a carência de ação e conseqüente extinção do feito, deve ser suspenso o processo para que a parte autora, no prazo de 60 (sessenta) dias, comprove nos autos que efetuou o pedido na sede administrativa, juntando os documentos necessários para a concessão e que decorreu o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, dentro do qual tenha sido negado ou não apreciado, pois a ausência de interesse processual enseja a extinção da ação nos termos do artigo 267, inciso VI do Código de Processo Civil.

Sobre a matéria já decidiu o E. Tribunal Regional Federal da 3ª Região sobre o tema:

"CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. PRÉVIO EXAURIMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE. PROVA DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. APERFEIÇOAMENTO DA LIDE. 1 - Da interpretação finalística das Súmulas nº 9 desta Corte e 213 do extinto TFR, extrai-se que não é imposto ao segurado o esgotamento de todos os recursos junto à Administração. A ausência, porém, de pedido administrativo, equivale ao não aperfeiçoamento da lide, por inexistir pretensão resistida que justifique a tutela jurisdicional, e, via de conseqüência, o interesse de agir. 2 - Suspenso o andamento do feito para comprovação do prévio requerimento na via administrativa e, quedando-se inerte a parte autora em buscar o benefício junto ao INSS, é de ser mantido o decisum de extinção do processo sem resolução de mérito. 3 - Apelação improvida."1

Ademais, o próprio Colendo Superior Tribunal de Justiça já decidiu sobre a necessidade de prévio pedido administrativo:

 "PROCESSUAL CIVIL. CARÊNCIA DE AÇÃO POR FALTA DE INTERESSE DE AGIR. PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE. FALTA DE PEDIDO A ADMINISTRATIVO. DISSÍDIO COM A SUM. 213-TFR E 9-STJ. NÃO OCORRENTE. 1. Se a interessada, sem nenhum pedido administrativo, pleiteia diretamente em juízo benefício previdenciário (aposentadoria por idade), inexiste dissídio com a Súm. 213 - TFR e com a 9 - STJ ante a dessemelhança entre as situações em cotejo, porquanto ambas tratam do exaurimento via administrativa e não da ausência total de pedido naquela esfera. Correto o julgado recorrido ao fixar a ausência de uma das condições da ação - interesse de agir - porquanto, a míngua de qualquer obstáculo imposto pela autarquia federal (INSS), não se aperfeiçoa a lide, doutrinariamente conceituada como um conflito de interesses caracterizado por uma pretensão resistida. 2. Recurso Especial não conhecido."2

No caso dos autos, verifica-se que o requerimento administrativo foi formulado pela autora há mais de 02 anos e diante do tempo transcorrido, não há como reconhecer a resistência do INSS e o interesse de agir, já que o longo decurso de tempo pode trazido mudanças de fato e de direito que devem, necessariamente, ser submetidas à apreciação pelo INSS.

Diante disto, suspendo o curso deste feito pelo prazo de 60 (sessenta) dias, para que a parte autora comprove nos autos a realização de requerimento administrativo do benefício ora pretendido, com a juntada dos documentos necessários para a concessão, e que no decurso de 45 (quarenta e cinco) dias, após tal pedido houve o indeferimento do benefício ou o decurso do prazo sem sua apreciação, sob pena de extinção do feito sem resolução de mérito por ausência de condição da ação - interesse processual.

Decorrido o prazo sem manifestação, certifique-se e voltem conclusos.

P. I. C.”

A solução da controvérsia dos autos envolve a necessidade de novo requerimento administrativo, eis que a ação foi ajuizada após dois anos do indeferimento do requerimento administrativo.

No caso concreto, verifica-se que a parte autora protocolou requerimento administrativo em 06/08/2019, bem como a ação foi ajuizada em 14/09/2023, decorridos mais de dois anos do indeferimento do requerimento administrativo em 06/05/2021.

Estabelece a Súmula 85/STJ que: “Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior a propositura da ação”, (Corte Especial, j. 18/06/1993, DJ 02/07/1993). 

Dessa forma, a jurisprudência do C. STJ estava pacificada no sentido de que o referido verbete da Súmula 85/STJ não deveria ser aplicado na hipótese de anulação de ato administrativo que indeferiu requerimento de benefício na esfera administrativa. Nesse sentido os seguintes precedentes: AgInt no AREsp 1494120/PE, publ. 21/09/2020; AgInt no REsp 1525902/PE, publ. 04/09/2020. 

A propósito, convém citar o excerto da ementa do AgInt no AREsp 1494120/PE, in verbis: “(...) III - Ademais, de acordo com a jurisprudência do STJ, entende-se que, "embora o direito material à concessão inicial do benefício seja imprescritível, na medida em que representa direito fundamental indisponível, o direito processual de ação, cujo objetivo é reverter o ato administrativo que suspendeu o benefício, estará sujeito à prescrição do art. 1º do Decreto 20.910/32, surgindo o direito de ação ou a actio nata com a suspensão, no caso, do auxílio-doença", nesse sentido, in verbis: REsp n. 1.764.665/SC, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/2/2019, DJe 1º/3/2019; REsp n. 1.725.293/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/4/2018, DJe 25/5/2018”. 

Assim, segundo o entendimento até então assentado, o decurso de mais de 5 (cinco) anos da data do requerimento perante o INSS desafiaria a pronúncia da prescrição do direito de reverter o ato administrativo de indeferimento, porquanto, embora imprescritível o fundo de direito, teria transcorrido o quinquênio limite para o exercício de insurgência quanto à recusa do benefício em sede administrativa. 

Noutro giro, a abordagem da questão sob o ângulo da decadência requer a interpretação do enunciado do artigo 103 da Lei n. 8.213, de 24/07/1991, com redação conferida pela Medida Provisória (MP) n. 1523-9, de 28/06/1997, convertida na Lei n. 9.528, de 10/12/1997, que passou a contemplar o prazo decadencial de 10 (dez) anos para fins de limitar todo e qualquer direito ou ação do segurado para a revisão de ato de concessão do benefício. 

Como é consabido, a C. Suprema Corte rechaçou a aplicação da decadência à concessão do benefício inicial, preservando o fundo de direito, conforme pacificado no julgamento do RE 626.489, Rel. Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO, que cristalizou o Tema 313/STF: “I –Inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário; II – Aplica-se o prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefícios concedidos, inclusive os anteriores ao advento da Medida Provisória 1.523/1997, hipótese em que a contagem do prazo deve iniciar-se em 1º de agosto de 1997”. (j. 16.10.2013, DJe 23.09.2014, tese aprovada em 09/12/2015). 

Contudo, embora assentado o assunto, foi inserida na ordem jurídica nacional comando normativo capaz de desencadear a superação do entendimento da C. Corte Suprema cristalizado no referido Tema 313/STF, mediante o instituto do overrinding, de tal forma a afastar a orientação até então vigente por força do precedente obrigatório emanado da repercussão geral. 

Nesse sentido, a alteração do enunciado do caput do artigo 103 da LBPS/1991, foi operada pela MP n. 871, de 18/01/2019, convertida na Lei n. 13.846, de 18/06/2019, nos seguintes termos, in verbis: 

Art. 103. O prazo de decadência do direito ou da ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício e do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício é de 10 (dez) anos, contado:(Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)(Vide ADIN 6096) (...)” 

No entanto, novamente provocada, a C. Corte Constitucional decretou a inconstitucionalidade, em parte, da norma do artigo 24 da Lei n. 13.846, de 18/06/2019, que alterou o referido artigo 103 da LBPS, nos termos do julgamento da ADI 6096, Relator Ministro EDSON FACHIN, sob o entendimento de que a previsão de incidência de decadência quanto ao direito à obtenção de fruição futura de benefício, decorrente da possibilidade de revisão de ato do INSS de “indeferimento, cancelamento ou cessação”, atenta contra a preservação do fundo de direito, (Tribunal Pleno, j. 13/10/2020, publ. 26/11/2020). 

Pela clareza, trazemos à colação o seguinte excerto do r. voto do eminente Relator, Ministro EDSON FACHIN: “O prazo decadencial pode até fulminar a pretensão ao recebimento retroativo de parcelas previdenciárias ou à revisão de sua graduação pecuniária, mas jamais cercear integralmente o acesso e a fruição futura do benefício, motivo pelo qual, como acima já sustentado, o art. 103 da Lei 13.846/2019, por fulminar a pretensão de revisar ato de indeferimento, cancelamento ou cessação, compromete o direito fundamental à obtenção de benefício previdenciário (núcleo essencial do fundo do direito), em ofensa ao art. 6º da Constituição da República”. (ADI 6096, Tribunal Pleno, j. 13/10/2020, publ. 26/11/2020, transitado 03/08/2021). 

Em sendo assim, não pode ser acolhida o reconhecimento da ausência de interesse de agir da parte autora. 

Segundo esse pensar, a falta de apresentação de comprovante de requerimento do benefício, no quinquênio anterior à propositura da ação, fulminaria o direito de ação, sob os auspícios dos precedentes obrigatórios consolidados pelo C. STF no Tema 350/STF, (RE 631.240, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, j. 03/09/2014), e pelo C. STJ no Tema 660/STJ (REsp n. 1.369.834, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, j. 24/09/2014), considerando-se imprestável o requerimento administrativo pretérito, realizado há mais de cinco anos, o que, ressalte-se, tampouco é o caso dos autos. 

Prosseguindo, essa concepção, foi de toda forma superada pelos novos precedentes obrigatórios do C. STF e também do C. STJ. 

Releva destacar que o C. STJ modificou a sua compreensão acerca da prescrição da ação, para assentar que é vedada a decretação da prescrição do fundo de direito nos casos em que o objeto da lide recai sobre pedido de prestação previdenciária ou de assistência social, mediante a impugnação do ato de cessação, cancelamento ou indeferimento do benefício pela Autarquia Previdenciária, quando decorridos mais de 5 (cinco) anos. 

A alteração da jurisprudência ocorreu em 17/05/2022, no julgamento do AgInt no REsp 1.805.428/PB, da relatoria do Ministro MANOEL ERHARD (Desembargador Convocado do TRF5), que recebeu a seguinte ementa: 

PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PENSÃO POR MORTE. RECONSIDERAÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. MUDANÇA DE PARADIGMA. ADI 6.096/DF - STF. PRAZO DECADENCIAL PARA A REVISÃO DO ATO DE INDEFERIMENTO, CANCELAMENTO OU CESSAÇÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 24 DA LEI 13.846/2019, QUE DEU NOVA REDAÇÃO AO ART. 103 DA LEI 8.213/1991. NÃO É POSSÍVEL INVIABILIZAR O PRÓPRIO PEDIDO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO (OU DE RESTABELECIMENTO), EM RAZÃO DO TRANSCURSO DE QUAISQUER LAPSOS TEMPORAIS (DECADENCIAL OU PRESCRICIONAL). APLICAÇÃO DA SÚMULA 85/STJ. PARCELAS VENCIDAS NÃO ABRANGIDAS PELO PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL. NÃO FLUÊNCIA DO PRAZO EM DESFAVOR DO PENSIONISTA MENOR. PRECEDENTE. AGRAVO INTERNO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 

1. Na origem, cuida-se de ação ajuizada em desfavor do INSS em que se busca o pagamento de prestações vencidas do benefício de pensão por morte instituído pela genitora do autor, retroativamente à data do óbito, ocorrido em 30.05.2000; o benefício foi requerido administrativamente em 22.09.2003. 

2. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 626.489/SE, da relatoria do Ministro ROBERTO BARROSO, em 16.10.2013, com repercussão geral, Tema 313/STF, firmou entendimento segundo o qual inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário e, ainda, aplica-se o prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefícios concedidos, inclusive os anteriores ao advento da Medida Provisória 1.523/1997, hipótese em que a contagem do prazo deve iniciar-se em 1º de agosto de 1997. 

3. A Corte Suprema consignou que não viola a CF/1988 a criação de um prazo máximo para que o interessado possa pedir a revisão do benefício previdenciário, ou seja, a MP 1.523-9/1997, ao criar o prazo decadencial, não incidiu em inconstitucionalidade.O direito à previdência social constitui direito fundamental, portanto não poderia haver prazo decadencial para a concessão inicial do benefício. Noutro vértice, concluiu a Corte Maior que é legítima a instituição de prazo decadencial de 10 anos para a revisão de benefício previdenciário já concedido. Esse prazo decadencial tem como fundamento o princípio da segurança jurídica e objetiva evitar a eternização dos litígios, além de buscar o equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 

4. Posteriormente, a MP 871/2019, de 18.01.2019 (convertida na Lei 13.846/2019), alterou a redação do art. 103 da Lei 8.213/1991 para ampliar as hipóteses sujeitas ao prazo decadencial, quais sejam: revisão do ato de concessão; indeferimento, cancelamento ou cessação do benefício previdenciário; e do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício previdenciário. 

5. O Supremo Tribunal Federal, por apertada maioria, na ADI 6.096/DF, da relatoria do Ministro EDISON FACHIN, na assentada de 13.10.2020, julgou parcialmente procedente o pedido declarando a inconstitucionalidade do art. 24 da Lei 13.846/2019 na parte que dera nova redação ao art. 103 da Lei 8.213/1991,isso porque a decisão administrativa que indefere o pedido de concessão ou que cancela ou cessa o benefício antes concedido nega o benefício em si considerado,de forma que, inviabilizada a rediscussão da negativa pela parte beneficiária ou segurada, repercute também sobre o direito material à concessão do benefício a decadência ampliada pelo dispositivo. 

6. Concluiu-se desse modo que a Lei 13.846/2019 havia imposto prazo decadencial para a revisão dos atos de indeferimento, cancelamento, cessação do benefício e deferimento, indeferimento e não concessão de revisão de benefício.Ocorre que, ao fazer isso, a Corte Maior entendeu que a Lei Previdenciária incide em inconstitucionalidade, porquanto não preserva o fundo de direito considerando que, na hipótese em que negado o benefício, caso inviabilizada pelo decurso do tempo a rediscussão da negativa, é comprometido o exercício do direito material à sua obtenção. 

7. Diante da decisão do STF na ADI 6.096/DF, não é possível inviabilizar o próprio pedido de concessão do benefício (ou de restabelecimento) em razão do transcurso de quaisquer lapsos temporais - seja decadencial ou prescricional-, de modo que a prescrição se limita apenas às parcelas pretéritas vencidas no quinquênio que precedeu à propositura da ação, nos termos da Súmula 85/STJ. 

8. Fica superado o entendimento firmado por esta Corte Superior nos EDcl nos EREsp 1.269.726/MG, tendo em vista que o art. 102, §2º, da CF/1988 confere efeito vinculante às decisões definitivas em ADI em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta nos âmbitos federal, estadual e municipal. 

(...) 13. Agravo interno do particular a que se dá provimento. 

(AgInt no REsp n. 1.805.428/PB, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do Trf5), Primeira Turma, julgado em 17/5/2022, DJe de 25/5/2022.) 

Para elucidar, destacamos do voto-vista do eminente Ministro BENEDITO GONÇALVES, o seguinte excerto: 

“Além do mais, há considerar na espécie, que a orientação firmada pela jurisprudência desta Corte Superior de Justiça acerca da prescrição do fundo de direito de rever ato de cessação/cancelamento/indeferimento de benefício pela Administração Previdenciária quando ultrapassado mais de cinco anos, foi superada pelo que restou decidido na Ação direta de inconstitucionalidade 6.096, que ao apreciar a alteração promovida pelo artigo 24 da Lei n. 13.846 na parte que deu nova redação ao art. 103 da Lei 8.213/1991, decidiu, em síntese, que a decisão administrativa que indefere o pedido de concessão ou que cancela ou cessa o benefício antes concedido nega o benefício em si considerado, de forma que, inviabilizada a rediscussão da negativa pela parte beneficiária ou segurada, repercute também sobre o direito material à concessão do benefício a decadência ampliada pelo dispositivo. Logo, entendemos que a orientação firmada por esta Corte Superior de Justiça deve se adequar ao entendimento sufragado pelo STF, tendo em vista que o art. 102, §2º, da CF/1988confere efeito vinculante às decisões definitivas em sede de ADI em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta nos âmbitos federal, estadual e municipal. 

Dessarte, revisto o paradigma da C. Corte Superior de Justiça no EDcl nos EREsp 1.269.726/MG, por força do entendimento da C. Suprema Corte, professado na ADI 6.096/DF, não é possível decretar a prescrição do fundo de direito, nem tampouco a decadência do direito de ação, em relação a prestação previdenciária ou de assistência social, com fulcro no Decreto n. 20.910, de 06/01/1932, ainda que transcorrido lapso temporal de mais de 5 (cinco) anos entre o requerimento do benefício no âmbito administrativo e a distribuição da ação. 

Assim, o interesse de agir da parte permanece hígido, porquanto, a despeito de ter sido deduzido requerimento administrativo NB 87/709.223.820-0 há mais de dois anos, a ausência de insurgência em juízo, a ensejar litispendência ou coisa julgada, autoriza a impugnação judicial contra ato da Autarquia Previdenciária de indeferimento, cessação ou cancelamento de benefício, razão por que a presente lide preenche, assim, as condições emanadas da ratio decidendi do Tema 350/STF e do Tema 660/STJ, no que diz respeito à necessidade de prévio requerimento administrativo. 

Entretanto, é bom registrar que, não obstante o atendimento do requisito formal relativo à precedência de requerimento em sede administrativa, a efetiva concessão do benefício previdenciário depende, evidentemente, do preenchimento das condições específicas, que deverão ser objeto de aferição mediante o exame das provas dos autos no julgamento do caso concreto pelo MM. Juízo a quo. 

 Assim, no caso, não há que se falar em ausência de interesse de agir, por falta de prévio requerimento administrativo.

Ante o exposto, em juízo de cognição sumária, defiro o pedido de antecipação da tutela recursal.”

Não sendo apresentado nenhum documento ou fundamento novo que pudesse afastar a conclusão preambular e tendo sido enfrentados todos os pedidos naquela ocasião, de rigor a manutenção da  decisão que deferiu o pedido de antecipação da tutela recursal.

Ante o exposto, dou provimento ao agravo de instrumento da parte autora.

É o voto.