ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. CONTAGEM DE TEMPO RURAL, EM REGIME DE ECONOMIA FAMILIAR, PARA COMPUTAR EM RPPS. POSSIBILIDADE. TRF4...

A orientação traçada pelo Supremo Tribunal Federal, a jurisprudência desta Corte é no sentido de que a aposentadoria tem natureza jurídica de ato administrativo complexo, somente se aperfeiçoando após o registro perante o Tribunal de Contas, marco que deve ser considerado para fins de contagem do prazo decadencial previsto no artigo 54 da Lei n.º 9.784/1999.

A contagem do lapso de trabalho rural/pescador artesanal, para a aposentadoria em RPPS,anteriormente à edição da MP 1.523, de 11 de outubro de 1996 é possível sem o recolhimento de contribuições previdenciárias, em face da legislação em vigor.

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 4a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à da Universidade, e dar parcial provimento à apelação da Autora e à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Erna Wiggers Medeiros ajuizou demanda em face da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC e do INSS em que objetiva a manutenção de sua aposentadoria, com a suspensão da determinação de retorno ao trabalho e de comprovação do recolhimento das contribuições previdenciárias referentes ao tempo de serviço de atividade rural computado para se aposentar. Em provimento final, pede, sucessivamente, indenização por danos materiais (consistente na consideração do tempo em que esteve aposentada como tempo de serviço público) e por danos morais.

A sentença dispôs:

A Universidade apresenta apelação. Sustenta ser inadmissível a contagem recíproca de tempo de serviço rural para fins de aposentadoria no serviço público sem que haja o recolhimento das contribuições previdenciárias correspondentes, a aposentadoria é ato administrativo complexo, sendo necessária a apreciação pelo TCU para que seja aperfeiçoada, daí começando o prazo prescricional, bem como ser inaplicável a contagem de tempo inativo para efeitos de aposentadoria.

A parte autora, por sua vez, apresenta apelação repisando os termos da inicial.

Com contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.

É o relatório

Consta da sentença:

A controvérsia envolve processo de revisão administrativa de aposentadoria estatutária, promovida em face de decisão do Tribunal de Contas da União, que julgou ilegal a contagem de tempo de atividade de trabalhador rural como tempo de contribuição para fins de aposentadoria, sem que o servidor tenha pago a devida indenização das contribuições.

No caso, a particularidade do feito reside no fato do autor ter permanecido mais de treze anos aposentado, de 1997 a 2012, quando a administração, instada pelo TCU, decidiu então ser ilegal o jubilamento.

Com efeito, entendo que, no exame dos processos de revisão administrativa de aposentadoria estatutária, além da verificação do respeito ao princípio do devido processo legal (o que não é o caso dos autos), é preciso focar a atenção em duas questões: 1) a decadência ou prescrição do direito de revisar o ato concessório, e 2) os fundamentos da revisão do ato concessório.

Analiso separadamente cada uma das questões.

1) Verificação de eventual decadência ou prescrição do direito à anulação do ato concessório. Essa verificação é balizada pelo órgão de onde se originou a impugnação ao benefício concedido.

a) Revisão pelo TCU- Hoje está pacificado que, para o Tribunal de Contas da União, no exercício de sua função de controle externo da legalidade dos atos de concessão de aposentadoria (CF/88, art. 71, III), não flui prazo decadencial ou prescricional para a efetivação da aprovação e do consequente registro da aposentadoria. Ou seja, enquanto não tiver deferido o registro da aposentadoria, o TCU pode, a qualquer momento, julgá-la ilegal, porque não estará perfectibilizado o ato concessório, ato complexo, antes do mencionado registro. Apenas fica assegurado ao beneficiário que, passados cinco anos do recebimento do processo administrativo no TCU sem que o órgão se tenha manifestado sobre a legalidade da aposentadoria, eventual rejeição somente se pode efetivar com respeito ao direito de ampla defesa do beneficiário, na linha da interpretação atualmente conferida pelo STF à Súmula Vinculante nº 3, consoante se depreende do precedente que segue:

b) Revisão pela própria administração. A inexistência de decadência para o exercício do controle da legalidade do ato de concessão do benefício é restrita ao TCU, porque é prerrogativa desse órgão o controle externo de legalidade dos atos administrativos. Os órgãos da administração, diversamente, no exercício do poder/dever de autotutela, estão sujeitos ao prazo decadencial de cinco anos para "anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários", conforme previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, assim como às regras relativas à tramitação do processo administrativo, inclusive as relativas à preclusão e à coisa julgada administrativa, quando a questão não envolver ilegalidade do ato. Portanto, a aposentadoria concedida há mais de cinco anos, mesmo que com violação a preceito legal, não pode mais ser anulada pela administração (afora, naturalmente, a hipótese de comprovada má-fé do beneficiário).

2) Exame do fundamento da impugnação ao benefício concedido: ilegalidade ou nova interpretação da lei.

a) Revisão pelo TCU. Ainda que a manifestação do TCU sobre a legalidade da aposentadoria integre o ato concessório, e por isso não exista prazo decadencial ou prescricional para seu exercício, podendo a corte de contas se pronunciar a qualquer tempo, seu exame se circunscreve à legalidade do ato concessório. Ou seja, o registro pode ser indeferido se o ato violar a lei, mas não pode se o ato apenas estiver fundado em interpretação da lei diversa daquela que a administração posteriormente passou a entender mais adequada, ou que tenha se firmado na jurisprudência ou no próprio TCU. Em suma, a modificação na interpretação da lei, por não tornar ilegais os atos praticados com base na interpretação anterior, não autoriza a recusa do registro pelo TCU de aposentadoria regularmente concedida pela administração. Nesse sentido, confira-se o precedente do STF que transcrevo a seguir:

Esse entendimento, aliás, como bem assentou o Ministro Luiz Fux em seu voto proferido no julgamento do MS 28.105 (DJe de 27-10-2011), tratando de questão idêntica, está expressamente consagrado no art. 2º, par. único, inciso XIII, da Lei dos processos administrativos da Administração Pública, verbis:

b) Revisão pela própria administração. O fundamento da impugnação do ato de concessão de aposentadoria também é relevante naqueles casos em que a própria administração revisa o ato concessório. Como vimos, no caso de nulidade, por afronta à lei, a administração conta com o prazo de 5 anos para revisá-lo. Mas no caso de modificação da interpretação da lei, a aplicação do novo entendimento não pode ter efeitos retroativos (Lei 9.784/99, art. 2º, inciso XIII, acima transcrito), e somente pode ser sustentado através do regular processo administrativo, com respeito aos prazos, às instâncias e aos recursos do processo administrativo, e com o resguardo dos institutos da preclusão e da coisa julgada administrativa.

No caso dos autos, a impugnação à concessão do benefício partiu do TCU, no processo de controle externo da legalidade do ato concessório para fins de registro, de forma que o ato não está sujeito à decadência, desimportando, assim, que a aposentadoria tenha sido concedida em 1999 e a decisão do TCU tenha sido proferida bem mais de cinco anos após, em 2012 (TC 028304/2009-3). Vale ressaltar que foi oportunizado o contraditório no âmbito do processo no TCU (houve inclusive interposição de recurso), de forma que não há que se falar em cerceamento de defesa.

Quanto ao fundamento da recusa do registro da aposentadoria, impõe-se verificar se resulta de reinterpretação de preceito legal ou de efetiva verificação de ilegalidade do ato de concessão.

Nessa perspectiva, ressalto que direito à contagem recíproca de tempo de contribuição no serviço público e na atividade privada, rural e urbana, foi assegurado pela Constituição de 1988 desde sua redação original, no art. 202, § 2º (a regra, hoje, está no art. 201, § 9º).

A normatização infraconstitucional do direito à contagem recíproca de tempo de serviço surgiu com a edição da Lei 8.213/91. O regramento sobre a matéria contido nessa Lei de Benefícios da Previdência Social sofreu modificações ao longo do tempo. Relativamente à questão da necessidade do recolhimento das contribuições, podem ser identificadas duas fases distintas: a) o regime da redação original do art. 96 da Lei; b) o regime instituído pela MP 1.523, de 11 de outubro de 1996. Senão, vejamos.

a) O regime da redação original do art. 96 da Lei 8.213/91. Em sua redação original, a lei previu, na seção relativa à contagem recíproca de tempo de serviço, como regra geral, no art. 96, inciso IV, a necessidade da indenização das contribuições relativas ao tempo de serviço anterior ou posterior à obrigatoriedade de filiação à Previdência Social para que ele pudesse ser computado. Contudo, no inciso seguinte, a lei previa uma exceção, no caso de tempo de atividade rural, que poderia ser computado sem o recolhimento das contribuições correspondentes. Veja-se, a propósito, o teor das referidas normas:

A presença desta regra na Seção VII da Lei, nominada "Da contagem recíproca de tempo de serviço", dispensando o recolhimento das contribuições, esteve no fundamento de um sem número de decisões administrativas no sentido de averbar, como tempo de serviço público para fins de aposentadoria estatutária, tempo de atividade de trabalhador rural certificada pelo INSS, sem o recolhimento das respectivas contribuições ou pagamento de indenização. Essa foi a interpretação - absolutamente razoável, diga-se de passagem - conferida à regra legal então em vigor por inúmeros órgãos da própria administração.

Dúvida poderia surgir quanto ao alcance dessas normas (ou seja, se elas, ao tratarem da contagem recíproca, se dirigiam também à aposentadoria estatutária ou se apenas à pelo RGPS) se atentássemos para a redação do caput do art. 94, que inaugura a Seção VII da Lei, e que assegura o direito à contagem recíproca "para efeito dos benefícios previstos no Regime Geral de Previdência Social", sem mencionar os benefícios estatutários. Com efeito, diz a norma:

Contudo, essa dúvida se dissipa logo a seguir, pelo disposto no art. 99 da Lei, logo a seguir:

Ora, a lei inequivocamente prevê a situação de uma aposentadoria estatutária (se o interessado estiver vinculado ao sistema estatutário quando requerer a aposentadoria) sendo concedida com base em tempo de serviço contado "na forma desta seção", ou seja, computando tempo de serviço rural/ ou pescador em regime de economia familiar anterior à Lei 8.213/91, sem o recolhimento de contribuições, conforme previsto no art. 96, inciso V, da seção VII da Lei.

Portanto, até aqui se pode concluir que a Lei 8.213/91, em sua redação original, previa expressamente o direito ao cômputo de tempo de serviço rural/pescador em regime de economia familiar exercido antes de sua edição, independentemente do recolhimento de contribuições ou de pagamento de indenização, para fins obtenção de aposentadoria estatutária. Nessa perspectiva, qualquer benefício estatutário concedido administrativamente dessa forma, enquanto vigente esse enquadramento legal, está conforme a lei, e não poderá ser impugnado, rejeitado ou anulado sob o pretenso fundamento de ilegalidade. Somente um profundo exercício de reinterpretação da lei poderá resultar no questionamento da legalidade do ato administrativo concessório. Contudo, como vimos, a reinterpretação da lei não é fundamento hábil para o exercício de controle externo de legalidade pelo Tribunal de Contas, e muito menos para que a própria administração pretenda anular ato administrativo perfectibilizado.

b) O regime instituído pela MP 1.523, de 11 de outubro de 1996. A disciplina relativa à contagem recíproca sofreu modificação substancial com a edição da MP 1.523, de 11 de outubro de 1996, posteriormente convertida na Lei 9.528/97.

Com efeito, foi extirpado o inciso V do art. 96 da Lei 8.213/91, aquele que previa o cômputo do tempo de serviço de trabalhador rural/pescador anterior à lei sem o recolhimento das contribuições, para fins de contagem recíproca. Ao mesmo tempo, foi mantida a regra do inciso IV do mesmo artigo, prevendo expressamente a necessidade de indenização das contribuições previdenciárias relativas ao período anterior à filiação obrigatória à Previdência como requisito para sua contagem como tempo de contribuição no serviço público.

Consequência disso é que, a partir da vigência da MP 1.523/96, de 11 de outubro de 1996, essa regra geral do inciso IV do art. 96 da Lei 8.213/91, que exige a indenização das respectivas contribuições, passou a regular também a averbação do tempo de atividade rural como tempo de serviço público, à falta de disposição legal específica (antes contida no suprimido inciso V).

Assim, as aposentadorias estatutárias concedidas mediante contagem de tempo de atividade rural/pescador após, sem que tenham sido indenizadas as contribuições correspondentes, podem ter seu registro original recusado pelo TCU, no exercício do controle externo de legalidade, a qualquer tempo (na esteira do entendimento emanado do STF), ou anulados pela própria administração, dentro do prazo de cinco anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/99.

No caso dos autos, a averbação do tempo de serviço rural como tempo de contribuição no serviço público ocorreu em 10/11/1997, posteriormente a Lei, portanto.

No entanto, a autora pode optar por se aposentar com data de 10/10/1996.

Explico: em 10/11/1997 (na data da aposentadoria) a autora possui 27 anos, 04 meses e 04 dias, em 10/10/1996 a demandante possui 26 anos, 03 meses e 04 dias, suficiente para a sua aposentadoria proporcional.

O Próprio TCU, em consulta realizada em 09/10/1997 pela Universidade assim se manifestou sobre o tema (ev 1, PROADM 11, fls 18 a 25):

Quanto aos demais pontos argüidos em apelação mantenho a sentença, uma vez que está de acordo com o entendimento dessa Corte.

No tocante aos acréscimos legais, cumpre destacar que a aplicação do critério de atualização dos débitos judiciais está sendo questionada nas ADIs nº 4357, 4372, 4400 e 4425. A controvérsia ainda não teve solução definitiva, restando pendente a modulação de seus efeitos e os índices a serem aplicados.

Assim, não estando pacificado o tema nos tribunais superiores, a definição do percentual de juros e do índice de correção monetária deve ser diferida para a fase da execução, de modo a racionalizar o andamento do processo.

A ação de conhecimento deve centrar-se no reconhecimento do direito postulado. A questão da atualização monetária da indenização ora imputada como devida pela Fazenda Pública, dado o caráter instrumental e de acessoriedade, não pode impedir o regular trâmite dos processos de conhecimento para o seu deslinde, qual seja; o esgotamento de todos os recursos quanto à matéria de fundo, e por conseqüência, o trânsito em julgado.

Nesse sentido:

Nesse contexto, firma-se, por ora, o direito à incidência de juros e correção monetária, postergando-se para o processo de execução a definição dos índices aplicáveis, estabelecendo-se, apenas, que o percentual de juros e o índice de correção monetária para o caso sub judice deverão ser aqueles constantes da legislação em vigor em cada período em que ocorreu a mora da fazenda pública.

Ante o exposto, voto por negar provimento à da Universidade, e dar parcial provimento à apelação da Autora e à remessa oficial.

Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 19/05/2016, na seqüência 229, disponibilizada no DE de 25/04/2016, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o(a) 4ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU NEGAR PROVIMENTO À DA UNIVERSIDADE, E DAR PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO DA AUTORA E À REMESSA OFICIAL.