Apelação/Remessa Necessária Nº 5000177-81.2017.4.04.7129/RS
RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
APELANTE: CARLOS MANFREDO LEDUR (IMPETRANTE)
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: OS MESMOS
RELATÓRIO
Retornam os autos do STJ para reexame de embargos de declaração opostos contra acórdão que reconheceu a decadência do direito da Administração de anular o ato que concedeu a vantagem denominada DAS 101.2 em percentual equivocado, pois o correto seria DAS 101.1, após mais de 20 anos de sua aposentadoria.
Eis a ementa do acórdão embargado (evento 12 - ACOR1):
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR. RUBRICA. REVISÃO PELA ADMINISTRAÇÃO. DECADÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE. ART. 54 DA LEI 9.784/99.
- Conforme o entendimento consolidado do STJ, a Administração terá o prazo de 5 (cinco) anos para proceder à revisão dos atos praticados a partir da publicação da lei em tela, decorrido o qual será o ato convalidado, não cabendo reavaliações, uma vez que operada a coisa julgada administrativa ou preclusão das vias de impugnação interna.
- Resta presumida a boa-fé no recebimento de verba com caráter alimentar por um longo período, uma vez que o pagamento indevido se deu por erro operacional. Os pagamentos feitos por ato da Administração presumem-se legítimos, não sendo de se exigir do servidor uma atuação prévia para identificar eventual incorreção.
- Não há qualquer prova nestes autos que a parte impetrante tivesse contribuído para o equívoco da Administração, tampouco que tivesse conhecimento do ocorrido antes da instauração do processo administrativo para anulação do ato.
- Reconhecida a decadência do direito da Administração de anular o ato que concedeu a vantagem em percentual equivocado, resta prejudicada qualquer questão relativa à devolução de valores recebidos de boa-fé pela parte impetrante.
- A autoridade impetrada deverá providenciar no pagamento da gratificação DAS 101.2 à parte impetrante, bem como pagar as diferenças entre as vantagens de DAS 101.1 e DAS 101.2, a partir de 27 de janeiro de 2017 (data da impetração). O mandado de segurança não é substitutivo da ação de cobrança, portanto, não produz efeitos anteriores à sua impetração. Eventuais diferenças poderão ser buscadas em ação própria.
Sustenta o INSS que o acórdão é omisso quanto à inaplicabilidade do prazo decadencial aos órgãos responsáveis pelo controle externo da atividade administrativa, seja esse controle externo exercido pelo Poder Judiciário, seja ele exercido pelo TCU, inexistindo direito adquirido à aposentadoria senão quando o ato estiver perfeito e acabado, o que somente se dá com o registro junto ao Tribunal de Contas da União, isto em razão da aludida natureza complexa de tal ato administrativo, a teor do disposto no art. 71, III da CF. Requereu o prequestionamento explícito de diversos dispositivos legais e constitucionais (evento 19 - EMBDECL1).
Em sede de recurso especial, decidiu o STJ pelo provimento do recurso especial interposto pelo INSS, para anular os acórdãos hostilizados, afastando a decadência aplicada, determinando, ainda, o retorno dos autos a fim de que se prossiga no julgamento das apelações (evento 67 - DEC21).
É o relatório.
VOTO
O eg. Superior Tribunal de Justiça acolheu o recurso especial interposto pelo INSS, para anular os acórdãos hostilizados, afastando a decadência aplicada, determinando, ainda, o retorno dos autos a fim de que se prossiga no julgamento das apelações, nos seguintes termos:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. REVISÃO DE APOSENTADORIA. PENDÊNCIA DE REGISTRO PELO TCU. DECADÊNCIA. AFASTAMENTO. ATO COMPLEXO. JURISPRUDÊNCIA DO STJ E DO STF. RECURSO PROVIDO.
Trata-se de recurso especial, interposto pelo INSS, com fundamento no artigo 105, III, "a", da Constituição Federal, contra acórdão do TRF da 4ª Região, assim ementado (e-STJ fls. 301-302):
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR. RUBRICA. REVISÃO PELA ADMINISTRAÇÃO.
DECADÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE. ART. 54 DA LEI 9.784/99.
- Conforme o entendimento consolidado do STJ, a Administração terá o prazo de 5 (cinco) anos para proceder à revisão dos atos praticados a partir da publicação da lei em tela, decorrido o qual será o ato convalidado, não cabendo reavaliações, uma vez que operada a coisa julgada administrativa ou preclusão das vias de impugnação interna.
- Resta presumida a boa-fé no recebimento de verba com caráter alimentar por um longo período, uma vez que o pagamento indevido se deu por erro operacional. Os pagamentos feitos por ato da Administração presumem-se legítimos, não sendo de se exigir do servidor uma atuação prévia para identificar eventual incorreção.
- Não há qualquer prova nestes autos que a parte impetrante tivesse contribuído para o equívoco da Administração, tampouco que tivesse conhecimento do ocorrido antes da instauração do processo administrativo para anulação do ato.
- Reconhecida a decadência do direito da Administração de anular o ato que concedeu a vantagem em percentual equivocado, resta prejudicada qualquer questão relativa à devolução de valores recebidos de boa-fé pela parte impetrante.
- A autoridade impetrada deverá providenciar no pagamento da gratificação DAS 101.2 à parte impetrante, bem como pagar as diferenças entre as vantagens de DAS 101.1 e DAS 101.2, a partir de 27 de janeiro de 2017 (data da impetração). O mandado de segurança não é substitutivo da ação de cobrança, portanto, não produz efeitos anteriores à sua impetração. Eventuais diferenças poderão ser buscadas em ação própria.
Os embargos de declaração foram parcialmente acolhidos para fins de prequestionamento (e-STJ fls. 337-338).
No apelo especial, a parte recorrente alega, preliminarmente, violação do art. 1.022 do CPC/2015, ao argumento de que a Corte local não se manifestou sobre pontos importantes para o deslinde da controvérsia.
No mérito, aponta ofensa ao art. 54 da Lei 9.784/1999, sob o argumento de que não ocorreu a decadência, uma vez que "aposentadoria que não foi registrada no TCU não pode ser amparada pelo princípio da segurança jurídica" (e-STJ fl. 361, grifo no original).
Com contrarrazões (e-STJ fls. 389-403).
Juízo positivo de admissibilidade à e-STJ fl. 512.
Parecer do Ministério Público Federal, às e-STJ fls. 504-510, da lavra do Subprocurador-Geral Dr. Geraldo Brindeiro, pelo não não provimento do recurso especial.
É o relatório. Decido.
O recurso merece prosperar.
Inicialmente, afasta-se a alegada violação do artigo 1.022 do CPC/2015, porquanto o acórdão recorrido manifestou-se de maneira clara e fundamentada a respeito das questões relevantes para a solução da controvérsia, apenas não adotando as razões do recorrente, o que não configura violação do dispositivo invocado. A tutela jurisdicional foi prestada de forma eficaz, não havendo razão para a anulação do acórdão proferido em sede de embargos de declaração.
O acórdão recorrido destoa da jurisprudência desta Corte firmada no sentido de que o ato concessivo de aposentadoria tem natureza jurídica de ato administrativo complexo, ou seja, somente se aperfeiçoa após o registro no Tribunal de Contas, momento a partir do qual começa a fluir o prazo decadencial de cinco anos de que cuida o art. 54 da Lei 9.784/1999.
A propósito, confiram-se os seguintes precedentes:
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 1.022 DO CPC/2015.
VÍCIO INEXISTENTE. REDISCUSSÃO DA CONTROVÉRSIA. APOSENTADORIA.
AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. TEMA 445/STF. ATO COMPLEXO. PRAZO PARA O TRIBUNAL DE CONTAS JULGAR A LEGALIDADE DA INATIVAÇÃO.
1. O acórdão embargado assentou: "a) O Tribunal de origem assentou a premissa fática para o julgamento do caso, não havendo falar em óbices de admissibilidade ('ainda que não tenha se operado a decadência para o exercício do controle de legalidade do ato de concessão do benefício pelo TCU', fl. 529); e b) 'A decadência do art. 54 da Lei 9.784/1999 não se consuma no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o julgamento de sua legalidade pela Corte de Contas, vez que o ato de concessão da aposentadoria é juridicamente complexo, que se aperfeiçoa apenas com o registro na Corte de Contas' (AgInt nos EDcl no REsp 1.624.449/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 21.3.2018, DJe 27.3.2018). No mesmo sentido:
AgInt no AREsp 173.248/PR, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 6.9.2018".
2. O recurso foi desprovido com fundamento claro e suficiente, inexistindo omissão, contradição, obscuridade ou erro material no acórdão embargado.
3. Quanto ao Tema de Repercussão Geral 445/STF, a Corte Suprema assim decidiu: "Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do Documento: 115887946 Página 1 de 3 Superior Tribunal de Justiça contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: 'Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas'. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso" (RE-RG 636.553, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 19.2.2020, DJe 26.5.2020).
4. Colhem-se os seguintes excertos do voto condutor do acórdão, proferido pelo Relator, eminente Ministro Gilmar Mendes (grifos não constantes no original): "Quanto a esse ponto, entendo que merece ser mantida a jurisprudência há muito firmada, no sentido de que a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo, que somente se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pelo Tribunal de Contas. (...) Assim, apesar de entender que a concessão da aposentadoria é ato complexo e que o art. 54 da Lei 9784/1999 não se aplica diretamente à hipótese, parece-me que, por motivos de segurança jurídica e necessidade da estabilização das relações, é necessário fixar-se, por analogia, um prazo para que a Corte de Contas exerça seu dever constitucional. (...) Feitas essas considerações, parece-me que a fixação do prazo de 5 anos se afigura razoável para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados".
5. A interpretação do julgamento do Tema 445/STF leva às seguintes conclusões: a) o Tribunal de Contas tem cinco anos para apreciar a legalidade do ato de aposentadoria do servidor público, a contar da chegada do processo à Corte, e o transcurso desse prazo incorre no registro definitivo do ato e na impossibilidade de o órgão de controle externo revisar o ato; e b) a Administração tem o prazo decadencial de cinco anos para revisar o ato de aposentadoria a contar do registro definitivo da aposentadoria pelo Tribunal de Contas.
6. Na hipótese dos autos, a revisão do ato de aposentadoria foi realizado pela Administração dentro do prazo de cinco anos a contar do registro da aposentadoria pelo Tribunal de Contas, não havendo reparos, portanto, a serem feitos no acórdão embargado.
7. Embargos de Declaração desprovidos. (EDcl no AgInt no REsp 1.825.318/RS, Relator Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, DJe 14/10/2020, grifo no original) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. REVISÃO DE APOSENTADORIA. AUSÊNCIA DE REGISTRO PELO TCU. DECADÊNCIA. AFASTAMENTO. ATO COMPLEXO. JURISPRUDÊNCIA DO STJ E DO STF.
1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o ato concessivo de aposentadoria tem natureza jurídica de ato administrativo complexo, ou seja, somente se aperfeiçoa após o registro no Tribunal de Contas, momento a partir do qual começa a fluir o prazo decadencial de cinco anos do art. 54 da Lei 9.784/1999.
2. Agravo interno não provido. (AgInt nos EDcl no REsp 1.545.268/RS, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 27/8/2020)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. MILITAR. SUPERPOSIÇÃO DE GRAUS HIERÁRQUICOS. APLICAÇÃO EQUIVOCADA DA LEGISLAÇÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. REVISÃO PELO TCU. ATO COMPLEXO. FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA 283/STF. ALTERAÇÃO DO JULGADO. SÚMULA 7/STJ. VIOLAÇÃO DE DIREITO ADQUIRIDO E DO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE SALARIAL. INEXISTÊNCIA.
1. Cuida-se, na origem, de Mandado de Segurança Preventivo impetrado com vistas à declaração do direito líquido e certo do ora recorrente à irredutibilidade de proventos, reconhecendo-se que a pretensão do ato administrativo de anulação exarado pela autoridade coatora já está alcançada pelo instituto jurídico da decadência.
2. No que se refere à alegada afronta ao disposto no art. 1.022 do CPC/2015, o julgado recorrido não padece de omissão, porquanto decidiu fundamentadamente a quaestio trazida à sua análise, não podendo ser considerado nulo tão somente porque contrário aos interesses da parte.
3. Na leitura do apelo especial, observa-se que o recorrente deixou de impugnar fundamento basilar do acórdão recorrido, qual seja, de que afastada "a decadência do direito da administração de promover a revisão da aposentadoria do impetrante. Isto porque a aposentadoria e/ou as melhorias que alterem o fundamento legal do ato concessório (art. 71, III, CF) são atos administrativos complexos que se perfectibilizam após homologação pelo Tribunal de Contas da União, a partir da qual se inicia o prazo quinquenal a que se refere o art. 54 da Lei nº 9.784/99" (fl. 119, e-STJ). O qual, sendo suficiente por si só à manutenção do julgado, atrai a incidência da Súm.
283/STF, in verbis: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles".
4. Ademais, verifica-se que a Corte de origem enfrentou a questão e decidiu de forma clara e fundamentada, concluindo que o direito da administração de rever seus próprios atos não foi alcançado pelo instituto da decadência. Assim, tem-se que a reanálise das conclusões a que chegou o Tribunal a quo pressupõe o reexame do conjunto fático-probatório do feito, o que é obstado na via especial pela Súmula 7/STJ.
5. Ressalta-se que a decadência do art. 54 da Lei 9.784/1999 não se consuma no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o julgamento de sua legalidade pela Corte de Contas, uma vez que o ato de concessão da aposentadoria é juridicamente complexo que se aperfeiçoa apenas com o registro no Tribunal de Contas.
6. Por fim, cumpre esclarecer que o STJ assentou a orientação de que é possível a supressão de vantagens ilegais, por meio de lei ou ato administrativo, sem que implique ofensa ao princípio do direito adquirido ou à garantia de irredutibilidade de vencimentos.
7. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido. (REsp 1.773.739/RJ, Relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 28/5/2019)
ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO INTERNO DO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. APOSENTADORIA. CONTAGEM DE TEMPO. ALUNO-APRENDIZ. DECADÊNCIA. AFASTAMENTO. ATO COMPLEXO. JURISPRUDÊNCIA DO STJ E DO STF. AGRAVO INTERNO DA UNIÃO PROVIDO, DIVERGINDO DO RELATOR. (AgInt no AgInt no REsp 1.347.378/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Relator p/ Acórdão Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 9/6/2017)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. REVISÃO DE ATO DE APOSENTADORIA. DECADÊNCIA. ART. 54 DA LEI 9.784/99. INOCORRÊNCIA. ATO COMPLEXO. TERMO INICIAL. DATA DO REGISTRO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRECEDENTES DO STF E DO STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.
1. É assente, nesta Corte, o entendimento de que "a concessão de aposentadoria é ato complexo, razão pela qual descabe falar em prazo decadencial para a Administração revisá-lo antes da manifestação do Tribunal de Contas" (STJ, AgRg no REsp 1.508.085/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 19/06/2015).
2. Agravo interno não provido (AgInt no REsp. 1.626.905/RS, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, Segunda Turma, DJe 23.2.2017).
ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. PENSÃO POR MORTE. REVISÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA.NÃO OCORRÊNCIA. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. PREQUESTIONAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
1. Agravo interno contra decisão monocrática que julgara Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73.
2. O STJ e o STF firmaram o entendimento segundo o qual a decadência, prevista no art. 54 da Lei 9.784/99, não se consuma no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro, pelo Tribunal de Contas da União, uma vez que se tratam de atos juridicamente complexos, cujo aperfeiçoamento somente ocorre após seu registro, pela Corte de Contas. Precedentes: STF, MS 31.642/DF, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe de 22/9/2014; STJ, AgRg no REsp 1.204.996/SC, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 04/02/2015; STJ, AgRg no REsp 1.494.956/SC, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 03/09/2015.
3. Na forma da jurisprudência, "não compete a este eg. STJ se manifestar explicitamente sobre dispositivos constitucionais, ainda que para fins de prequestionamento" (STJ, AgInt no REsp 1622131/SC, Rel. Ministro FELIX FISCHER, QUINTA TURMA, DJe de 21/10/2016). Nesse mesmo sentido: STJ, AgInt no REsp 1.547.436/RS, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 11/10/2016.
4. Agravo interno improvido (AgInt no REsp. 1.604.506/SC, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, Segunda Turma, DJe 8.3.2017).
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. APERFEIÇOAMENTO DE APOSENTADORIA PELO TRIBUNAL DE CONTAS RESPECTIVO. ATO COMPLEXO. PRAZO DECADENCIAL PREVISTO NO ART. 54 DA LEI 9.784/99. NÃO INCIDÊNCIA.
1. Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.
2. O acórdão recorrido está em confronto com o entendimento desta Corte, segundo a qual a aposentadoria do servidor público, por ser ato administrativo complexo, somente aperfeiçoa-se com a confirmação pelo respectivo Tribunal de Contas, iniciando-se, então, o prazo decadencial previsto no art. 54, da Lei n. 9.784/99.
3. O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.
4. Agravo Interno improvido (AgInt no REsp. 1.535.212/SC, Rel. Min. REGINA HELENA COSTA, Primeira Turma, DJe 8.11.2016).
Conforme consta dos autos, a concessão da aposentadoria do autor ocorreu em 4.2.1994, e a vantagem pessoal DAS 101.2 concedida mediante a revisão efetuada em 26 de janeiro de 1999, através da Portaria INSS/DRH/Nº 460/92.
No entanto, conforme o próprio Tribunal de origem reconhece, ainda não ocorreu o registro da aposentadoria do autor no TCU, pois o mesmo encontra-se pendente, nestes termos (e-STJ fl. 306, grifei):
Consta ainda nas informações email de 03/2017 informando que o registro até hoje não teria sido deferido pelo TCU ("a aposentadoria do servidor Carlos Manfredo Ledur continua com seu status de ilegal em razão de decisão judicial que tramita a respeito do tempo de serviço rural sem os devidos recolhimentos previdenciários", ev. 20, EMAIL2, p. 1).
Em conclusão, tudo indica que o registro da aposentadoria não foi deferido até o momento. Assim sendo, não teve início o prazo decadencial, que segundo o STF só se inicia após o deferimento do registro pelo TCU.
Desse modo deve ser afastada a decadência.
Ante o exposto, dou provimento ao recurso especial para anular os acórdãos hostilizados, afastando a decadência aplicada, determinando, ainda, o retorno dos autos a fim de que se prossiga no julgamento das apelações.
Publique-se. Intimem-se.
Brasília, 19 de outubro de 2020.
Ministro Benedito Gonçalves Relator
Em cumprimento à determinação da superior instancia recursal, submeto novamente o caso à reapreciação do Colegiado.
Não se cogita, no caso de decadência, haja vista a decisão da Corte Uniformizadora.
De se consignar que não se desconhece que o Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, afirmou a incidência da decadência também para o Tribunal de Contas apreciar o registro de aposentadorias (Tema 445):
Recurso extraordinário. Repercussão geral.
2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto.
3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados.
4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas.
5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada.
6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas".
7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos.
8. Negado provimento ao recurso.
(RE 636553, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-129 DIVULG 25-05-2020 PUBLIC 26-05-2020)
Não obstante, a decisão do Supremo Tribunal Federal é anterior à manifestação do Superior Tribunal de Justiça neste processo, e no caso concreto, reputou a Corte Uniformizadora que não incide decadência.
Deve ser respeitada, pois, a decisão concreta tomada nos autos pelo Superior Tribunal de Justiça.
Ainda que rechaçada a decadência, entrementes, diviso fundamento constitucional a autorizar a estabilização da situação fático-jurídica no caso concreto e, logo, a justificar o acolhimento do pedido
Como é sabido, os atos exarados pela Administração podem ser por esta revistos, constituindo-se essa prerrogativa em um poder-dever.
A anulação do ato administrativo de ofício pela Administração está condicionada a alguns requisitos, contudo. Além do prazo decadencial, que no caso reputou-se não consumado, há necessidade de respeito à imperiosa necessidade de segurança e estabilidade das relações jurídicas, bem como aos possíveis efeitos gerados a terceiros de boa-fé, excluídas as situações de má-fé, aqui inclusos os casos que envolvam fraude.
O princípio da boa-fé ou da confiança do administrado na Administração Pública e vice-versa - descendente direto do princípio da moralidade - deve ocupar lugar de destaque em qualquer classificação dos princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito (...), sendo que a respeitabilidade do princípio da boa-fé, do princípio da segurança das relações jurídicas e a relativização do princípio da legalidade, conjugadamente, implicam a fixação de limites substanciais à cogência da anulação dos atos administrativos, tanto à Administração quanto ao Poder Judiciário (...) (JUAREZ FREITAS, Estudos de Direito administrativo, p. 29).
Com efeito, a segurança jurídica é um dos princípios embasadores da Administração Pública.
Na hipótese em exame, o demandante estava aposentado fazia vinte e dois anos quando sobreveio a manifestação do Tribunal de Contas que, a partir de interpretação diversa daquela adotada pela Administração por ocasião da aposentadoria, determinou a retificação da forma de cálculo da vantagem incorporada à renda mensal da inativação.
Considerando este quadro, impõe-se realçar a importância do princípio da segurança jurídica - pois uma das funções precípuas do Direito é a pacificação social - para a análise da ação da administração no sentido de desfazer ato de concessão de benefício previdenciário.
Nesse sentido, já afirmou o Supremo Tribunal Federal ao dispor sobre o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROVIMENTO DERIVADO. SUBSISTÊNCIA DO ATO ADMINISTRATIVO. PECULIARIDADES DO CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA.
1. O Supremo Tribunal Federal, em algumas oportunidades, e sempre ponderando as particularidades de cada caso, já reconheceu a subsistência dos atos administrativos de provimento derivado de cargos públicos aperfeiçoados antes da pacificação da matéria neste Tribunal, em homenagem ao princípio da segurança jurídica. Precedentes.
2. O princípio da segurança jurídica, em um enfoque objetivo, veda a retroação da lei, tutelando o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Em sua perspectiva subjetiva, a segurança jurídica protege a confiança legítima, procurando preservar fatos pretéritos de eventuais modificações na interpretação jurídica, bem como resguardando efeitos jurídicos de atos considerados inválidos por qualquer razão. Em última análise, o princípio da confiança legítima destina-se precipuamente a proteger expectativas legitimamente criadas em indivíduos por atos estatais.
3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985).
4. Agravo interno a que se nega provimento.
(ARE 823985 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 23/03/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-070 DIVULG 11-04-2018 PUBLIC 12-04-2018) (grifei)
Esta ponderação pode ser considerada para todos os casos de concessão de benefício, independentemente da data em que ocorridos, já que o princípio referido tem status constitucional e deve ser sempre observado.
Assim, considerando o que foi exposto, é de se concluir que em toda situação na qual se analisa ato de revisão/cancelamento de benefício, há necessidade de análise do caso concreto, considerando-se, por exemplo, o tempo decorrido, as circunstâncias que deram causa à concessão do benefício, as condições sociais do interessado, sua idade, e a inexistência de má-fé, tudo à luz do princípio da segurança jurídica.
A posição que se defende, registre-se, não vai de encontro ao entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça. O que se afirma é que, a despeito de não haver prazo decadencial em seu sentido estrito a considerar, e independentemente do prazo fixado em lei, nada impede que se reconheça o direito à manutenção da situação, com base em fundamento constitucional, em razão das circunstâncias do caso específico.
No caso concreto, conquanto não tenha ocorrido a decadência, estando o beneficiário de boa-fé, tendo idade avançada, e decorridos muitos anos entre a data da concessão da aposentadoria, a manutenção do benefício nas condições em que vinha sendo pago justifica-se em homenagem ao princípio constitucional da segurança jurídica, já que uma das funções precípuas do Direito, repita-se, é a pacificação social.
Em reforço, de se registrar que o artigo 2º, inciso XIII, da lei 9.784/99, em prol do princípio da segurança jurídica, veda a aplicação retroativa de nova interpretação adotada pela administração:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
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XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
Os atos já praticados mediante aplicação de uma determinada interpretação que a administração então entendia a mais adequada não podem ser revistos em face de posterior adoção de nova interpretação.
Nesse sentido:
APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ABONO DE PERMANÊNCIA. DECADÊNCIA. NOVO ENTENDIMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. VEDAÇÃO À APLICAÇÃO RETROATIVA DE NOVA INTERPRETAÇÃO.
1. Tendo sido o autor efetivamente notificado da desaverbação mais de cinco anos após ter sido certificado o direito à conversão do tempo de serviço especial em comum, restou configurada a decadência administrativa prevista no artigo 54 da lei 9.784/99.
2. O artigo 2º, inciso XIII, da lei 9.784/99, em prol do princípio da segurança jurídica, veda a aplicação retroativa de nova interpretação adotada pela administração. Os atos já praticados mediante aplicação de uma determinada interpretação que a administração então entendia a mais adequada não podem ser revistos em face de posterior adoção de nova interpretação.
3. Apelações providas. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5029859-96.2016.4.04.7200, 4ª Turma, Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, JUNTADO AOS AUTOS EM 25/06/2020)
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ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DE PROVENTOS. ART. 192, I, DA LEI Nº 8.112. DECADÊNCIA. MUDANÇA DE INTERPRETAÇÃO. SEGURANÇA JURÍDICA. BASE DE CÁLCULO. REMUNERAÇÃO.
1. Os órgãos da Administração Pública, no exercício de seu poder/dever de autotutela, estão sujeitos ao prazo decadencial de cinco anos para "anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários" (art. 54 da Lei n.º 9.784/99), assim como às regras de tramitação do processo administrativo, inclusive as relativas à preclusão e à coisa julgada administrativa, quando a questão não envolver ilegalidade do ato.
2. O artigo 2º, inciso XIII, da lei 9.784/99, em prol do princípio da segurança jurídica, veda a aplicação retroativa de nova interpretação adotada pela administração. Os atos já praticados mediante aplicação de uma determinada interpretação que a administração então entendia a mais adequada não podem ser revistos em face de posterior adoção de nova interpretação.
3. A base de cálculo do benefício previsto no art. 192 da Lei nº 8.112/91 deverá ser a remuneração do padrão de classe imediatamente superior, de modo que se incluem todas as vantagens do cargo, não só o vencimento básico.
(TRF4, AC 5089683-87.2019.4.04.7100, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 16/08/2020)
Como visto, ainda que afastada a decadência, há fundamento de ordem constitucional, que diz com a aplicação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, e com a corolária impossibilidade de aplicação indiscriminada de nova interpretação a situações anteriores, a obliterar a possibilidade de revisão da situação, tudo à luz da Carta Magna e da moldura fática que encerra a situação concreta sub examine.
Por derradeiro, em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.
Ante o exposto, dando prosseguimento ao julgamento em razão do afastamento da decadência pelo egrégio Superior Tribunal de Justiça, voto por dar provimento à apelação da parte autora e negar provimento à apelação do INSS e à remessa oficial.
Documento eletrônico assinado por RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002237457v18 e do código CRC 082a48ac.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5000177-81.2017.4.04.7129/RS
RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
APELANTE: CARLOS MANFREDO LEDUR (IMPETRANTE)
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: OS MESMOS
EMENTA
administrativo e processual civil. MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA. valores pagos a maior. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. retorno dos AUTOS do STJ. novo julgamento. princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. procedência do pedido
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à apelação da parte autora e negar provimento à apelação do INSS e à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 09 de dezembro de 2020.
Documento eletrônico assinado por RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002237458v6 e do código CRC a3f5f135.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Telepresencial DE 09/12/2020
Apelação/Remessa Necessária Nº 5000177-81.2017.4.04.7129/RS
RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
PRESIDENTE: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
PROCURADOR(A): CARLOS EDUARDO COPETTI LEITE
APELANTE: CARLOS MANFREDO LEDUR (IMPETRANTE)
ADVOGADO: ADEMIR JOSÉ FRÖHLICH (OAB RS033407)
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: OS MESMOS
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Telepresencial do dia 09/12/2020, na sequência 96, disponibilizada no DE de 26/11/2020.
Certifico que a 4ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 4ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO DA PARTE AUTORA E NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO DO INSS E À REMESSA OFICIAL.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
Votante: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
Votante: Juiz Federal MARCOS JOSEGREI DA SILVA
Votante: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
MÁRCIA CRISTINA ABBUD
Secretária
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