ADMINISTRATIVO. PENSÃO VITALÍCIA (LEI 3. 373/58). CANCELAMENTO. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO ACÓRDÃO 2. 780/2016 DO TCU. AUSÊNCIA DE DEPENDÊNCIA EC...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5006714-24.2019.4.04.7000/PR

RELATOR: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

APELANTE: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

APELADO: ENILDA MARIA CALADO PEREIRA (AUTOR)

ADVOGADO: Charles Luciano Coelho de lima (OAB PR053398)

RELATÓRIO

Esta apelação ataca sentença proferida em ação do procedimento comum em que busca a autora seja declarado o direito à percepção da pensão militar conforme a legislação aplicável à época do óbito do genitor (que não previa o critério de renda para concessão), bem como que seja declarado o direito da autora à percepção à pensão militar, como filha de servidor militar, solteira maior de 21 anos. Há também pedido condenatório a título de danos morais.

Os fatos estão relatados na sentença:

I. RELATÓRIO

A autora postula a tutela jurisdicional contra a UNIÃO, pretendendo provimento para que seja "concedida a Tutela Provisória para manutenção da pensão militar, bem como que seja suspensa a cobrança retroativa de supostos valores recebidos de forma irregular a este título, até que haja decisão transitada em julgado na presente demanda".

Ao final, requer: "d) Que seja declarado o direito à percepção da pensão militar conforme a legislação aplicável à época do óbito do genitor (que não previa o critério de renda para concessão), bem como que seja declarado o direito da autora à percepção à pensão militar, como filha de servidor militar, solteira maior de 21 anos; e) Que seja mantida a pensão militar recebida pela autora, uma vez que não há configuração de ofensa ao artigo 5º, parágrafo único da Lei 3.373/58; f) Que seja mantida a pensão militar da autora, uma vez que a cassação ofende o direito adquirido, a segurança jurídica e o princípio da legalidade, não se aplicando ao caso em tela o critério de rendimentos fixado pelo TCU, sendo necessária a aplicação das regras inerentes à época do óbito do servidor militar; g) Caso eventualmente não seja concedida a Tutela Provisória de manutenção da pensão militar, o que admite-se por mera hipótese, requer a autora que seja a parte requerida condenada ao pagamento retroativo de cada pensão militar não paga à beneficiária, desde a efetiva cassação até o restabelecimento do benefício, aplicando-se ainda juros e correção monetária aos valores; h) Considerando a conduta indevida da parte requerida e danos extrapatrimoniais gerados, requer que seja a parte requerida condenada ao pagamento a título de danos morais não inferiores a R$10.000,00 (dez mil reais), acrescidos de juros e correção monetária".

Deduz sua pretensão, em síntese, de acordo com os seguintes fundamentos: a) era filha de um servidor militar, SYLVIO JOSÉ PEREIRA, matrícula nº 01742001; com o óbito do pai em junho de 1980, já na vigência da Lei 3.765/60, passou a fazer jus à pensão temporária com amparo na Lei 3.373/58 combinada com Lei 6.782/80, como filha de servidor militar solteira maior de 21 anos; b) há quase 40 anos a autora já fazia jus à pensão acima mencionada, valor este que é utilizado como fonte de renda, principalmente diante dos inúmeros problemas de saúde que a acometem; c) "sempre foi solteira (nunca contraiu matrimônio ou união estável), assim como não possui filhos e não exerce qualquer atividade remunerada (situação esta desde à época em que passou a fazer jus à pensão militar como filha)"; d) "considerando que a autora passou a fazer jus à pensão militar na vigência da Lei 3.765/60, considerando a autorização do artigo 29, inciso I, como contribuinte individual do INSS, aproximadamente em 2005 foi aposentada por invalidez, razão pela qual aufere valores da autarquia federal"; e) "no dia 04/12/2018 a autora foi intimada a comparecer perante o respeitável 5º Comando Militar de Curitiba/PR para ser ouvida, bem como para apresentar defesa prévia diante de uma sindicância instaurada para apuração de eventuais indícios de pagamentos indevidos de pensão civil"; f) após o trâmite do processo administrativo, "foi formalizada a comunicação acerca do corte da pensão militar recebida pela autora, não lhe restando outra alternativa, senão o ajuizamento da presente demanda".

Foi deferido o pedido de tutela antecipada (ev. 3).

A União Federal apresentou Contestação (evento 17), alegando que: a pensão pleiteada pela parte autora, trata-se de pensão civil, concedida na condição de filha solteira, maior de 21 anos, com base no art. 5°, caput, e parágrafo único da Lei n° 3.373/58; muito embora a pensão esteja vinculada ao Exército (órgão pagador), o Instituidor da Pensão, genitor da autora, exercia o cargo de Agente Administrativo, ou seja, de natureza civil (CHEQ4); em virtude do Acórdão prolatado pelo TCUPLENÁRIO n° 2.780/2016, que firmou o entendimento de que um dos critérios de renda estabelecidos para manutenção do benefício (pensão civil temporária) é não perceber outra fonte de renda, sendo que o valor de 01 (um) salário-mínimo descaracteriza a necessária dependência econômica, a Organização Militar (5ª Região Militar – Comando Militar do Sul) instaurou a devida Sindicância e, ao final, concluiu pela anulação do benefício; a decisão administrativa proferida no bojo da Sindicância (Solução de Sindicância) ainda deve ser homologada pela Diretoria de Civis, Inativos, Pensionistas e Assistência Social (DCIPAS), órgão superior do Exército competente para o cancelamento definitivo da pensão; a autora está recebendo regularmente o benefício. Conforme restou apurado no âmbito da Sindicância (evento 1 – PROCADM6 – PROCADM7 – PROCADM8 – OUT9), a autora percebe benefício previdenciário de aposentadoria por invalidez, no valor de R$ 1.069,49 (superior a 1 salário mínimo), na condição de contribuinte individual da previdência social. Portanto, nos termos do referido Acórdão TCU n° 2.780/2016- Plenário, a autora não faz jus à manutenção da pensão civil temporária, pois descaracterizada a dependência econômica em relação ao Instituidor da Pensão. Nesse sentido, a Súmula nº 285 do TCU, verbis: A pensão da Lei 3.373/1958 somente é devida à filha solteira maior de 21 anos enquanto existir dependência econômica em relação ao instituidor da pensão, falecido antes do advento da Lei 8.112/1990. Ainda que a dependência econômica em relação ao segurado não esteja expressa no texto da Lei nº 3.373/58, constitui requisito para manutenção da pensão temporária, segundo interpretação que melhor se coaduna com os princípios e normas legais e constitucionais que regem a matéria. É consabido que as pensões temporárias por morte são benefícios previdenciários que tem por escopo assegurar o sustento provisório daqueles que dependiam economicamente do segurado falecido. Consoante fundamentação esposada pelo próprio Tribunal de Contas da União, “pensão não é herança, não podendo ser considerada dependência a manutenção de padrão de vida dos beneficiários” (Acórdão nº 892/2012-TCU – Plenário, DOU 23/04/2012). A norma especial para filhas solteiras não desprezou a ratio da dependência econômica, mas antes prestigiou o requisito, buscando proporcionar recursos para seu sustento somente até que sua subsistência pudesse ser garantida de outras formas, frise-se, à época vislumbradas apenas com o casamento ou com a ocupação de cargo público permanente.

A autora apresentou Réplica (ev. 21).

A União requereu o julgamento antecipado.

A sentença julgou parcialmente procedente a ação (Evento 30 do processo de origem):

III. DISPOSITIVO

Diante do exposto, julgo procedente o pedido, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, e declaro nulo o ato que determinou o cancelamento da pensão da autora (solução de sindicância n. 015/19-5.7.2/ASSE AP AS JURD SSIP/5ª RM - evento 1, PROCADM8, P. 02/05), devendo ser restabelecida, independentemente do recebimento de benefício previdenciário pelo RGPS.

Julgo improcedente o pedido de condenação da União à indenização por danos morais.

Tendo em vista que houve sucumbência recíproca: a) condeno a UNIÃO a pagar a autora honorários advocatícios, fixados sobre o valor da causa atualizado, e nos percentuais mínimos previstos nas faixas de valores indicadas no § 3º do art. 85, do CPC, observando-se ainda o que disposto no §5º de aludido artigo; b) condeno a autora ao pagamento à UNIÃO de honorários advocatícios, estes fixados em R$ 1.000,00 (um mil reais), nos termos do art. 85, §8º, do CPC, conforme fundamentação, ficando suspensa a exigibilidade do pagamento, tendo em vista a concessão do benefício da assistência judiciária gratuita.

Dispensado o duplo grau de jurisdição (CPC, art. 496, § 3º, I).

Sentença publicada e registrada eletronicamente.

Intimem-se.

Apela a parte ré (Evento 37 do processo de origem), pedindo a reforma da sentença e a improcedência da ação. Alega que: a) é aplicável ao caso o Acórdão prolatado pelo TCU-PLENÁRIO n° 2.780/2016, que firmou o entendimento segundo o qual os critérios de renda estabelecidos para manutenção do benefício (pensão civil temporária) é não perceber outra fonte de renda, sendo que o valor de 01 (um) salário-mínimo descaracteriza a necessária dependência econômica; b) a apelada não faz jus à manutenção da pensão civil temporária, pois descaracterizada a dependência econômica em relação ao Instituidor da Pensão; c) há legalidade do cancelamento da pensão concedida com base na Lei nº 3.373/58; d) não há dependência econômica da autora em relação ao instituidor da pensão; e) dependência econômica é um pressuposto lógico do próprio recebimento da pensão temporária prevista na Lei nº 3.373/58; f) a jurisprudência hodierna é pacífica e consolidada no sentido de que a pensão temporária da Lei nº 3.373/58 pressupõe a comprovação de dependência econômica em relação ao instituidor para sua concessão e manutenção; g) a dependência econômica constitui pressuposto lógico e condição sine qua non para concessão e instituição do benefício, ainda que a lei não declare expressamente a existência do requisito; h) não houve decadência para fim de anulação do ato administrativo de concessão da pensão; i) ao promover o cancelamento das pensões temporárias pela ausência de dependência econômica da pensionista em relação ao instituidor da pensão, não se está anulando ou revogando o ato concessivo, mas sim praticando um novo ato administrativo que reconhece a existência de condição resolutiva do primeiro, ensejando a cessação de seus efeitos; j) não deve incidir a decadência quanto ao ato que determina a reversão do inativo pela insubsistência dos motivos da aposentadoria, por tratar-se de benefício temporário sujeito a condição resolutiva do benefício prevista em lei; k) não há falar na decadência prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/99, pois a supressão da pensão, na hipótese sob exame, não possui caráter de revisão, anulação ou revogação do ato concessivo inicial, mas apenas de reconhecimento do término de seus efeitos pelo implemento de condição resolutiva prevista na legislação que rege a matéria; l) não houve violação ao princípio da segurança jurídica, ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito; m) constatada a percepção de outra fonte de renda, inclusive sob a forma de hipótese expressamente prevista no Acórdão nº 2.780/2016 do TCU (acumulação de rendas considerada irregular), está descaracterizada a dependência econômica da apelada em relação ao instituidor da pensão, razão pela qual se mostra regular e legal o ato que ordenou o cancelamento do benefício.

Houve contrarrazões.

A parte autora requereu tramitação prioritária da ação, por ser idosa.

O processo foi incluído em pauta.

É o relatório.

VOTO

Examinando os autos e as alegações das partes, fico convencido do acerto, da sentença de parcial procedência, proferida pela juíza federal Vera Lúcia Feil Ponciano, que transcrevo e adoto como razão de decidir, a saber:

II. FUNDAMENTAÇÃO

No caso, ENILDA MARIA CALADO PEREIRA, beneficiária da pensão civil, na condição de filha solteira do Instituidor SYLVIO JOSÉ PEREIRA, matrícula nº 01742001, vinculado ao 5° Comando Militar de Curitiba/PR, falecido em junho de 1980, objetiva a obtenção de provimento jurisdicional para determinar a manutenção da percepção do benefício, conforme legislação aplicável à época do óbito do genitor, não se aplicando ao caso em tela o critério de rendimentos fixado pelo TCU, bem como indenização por danos materiais e morais.

Alega que a pensão foi concedida na vigência da Lei n° 3.765/60; na condição de contribuinte individual do INSS, foi aposentada por invalidez; em 04/12/2018, foi intimada pelo 5º Comando Militar de Curitiba/PR para ser ouvida, bem como para apresentar defesa prévia na Sindicância instaurada para apuração de eventuais indícios de pagamentos indevidos de pensão civil; recebeu comunicado da OM, no sentido de que seria mantido o entendimento acerca do caráter indevido do benefício, por estar em suposto desacordo com o artigo 5º, parágrafo único, da Lei n° 3.373/58 e com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, no Acórdão 2.780/2012-Plenário, que firmou o critério de renda estabelecido para viabilidade de concessão/manutenção do benefício em não receber outra fonte de renda.

No caso concreto, infere-se da solução de sindicância n. 015/19-5.7.2/ASSE AP AS JURD SSIP/5ª RM (evento 1, PROCADM8, P. 02/05) a conclusão de que a pensão civil percebida pela autora estava "em desacordo com o entendimento firmado pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão n. 2.780/2016-Plenário, face a descaracterização da dependência econômica, diante da acumulação dos proventos de Pensão por Morte (Civil) no Regime Próprio de Previdência Social com outros proventos, com valor superior a 01 (um) salário mínimo".

Os benefícios previdenciários regem-se, ordinariamente, pela legislação vigente quando da sua causa legal, em homenagem ao princípio tempus regit actum, que indica o estatuto de regência ordinariamente aplicável em matéria de instituição e/ou de majoração de benefícios de caráter estatutário.

A possibilidade de concessão da pensão, portanto, deve ser analisada à luz da legislação vigente à época do óbito do instituidor da pretendida pensão por morte. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme nesse sentido (REsp 889.196/RJ, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, 6º T., DJe 21/06/2010).

O direito à pensão temporária em favor da filha maior de vinte e um anos, albergado na Lei nº 3.373/58, era concedido sob a condição de ser solteira e enquanto não ocupante de cargo público (parágrafo único, art. 5º), não havendo qualquer previsão de impedimento da continuidade do beneficio no caso de renda obtida cumuladamente pela beneficiária decorrente de atividades realizadas junto à iniciativa privada, ainda que decorrente de aposentadoria por tempo de contribuição ou pensão paga pelo regime geral.

Segundo o art. 1º daquela lei n. 3373/1958:

Art. 1º: O Plano de Previdência tem por objetivo principal possibilitar aos funcionários da União, segurados obrigatórios definidos em leis especiais e peculiares a cada instituição de previdência, meios de proporcionar, depois de sua morte, recursos para a manutenção da respectiva família.

A lei distinguiu, então, as hipóteses de seguro social obrigatório e seguro privado facultativo (art. 2º), dispondo que o seguro social obrigatório abrangeria os benefícios de pensão vitalícia, temporária e pecúlio especial (art. 3º).

O art. 3º, §2º daquela lei estipulou que:

Art. 3º..............................

§ 2º. O pecúlio especial será concedido aos beneficiários, obedecida a seguinte ordem: a) o cônjuge sobrevivente, exceto o desquitado; b) os filhos menores de qualquer condição, ou enteados; c) os indicados por livre nomeação do segurado; d) os herdeiros, na forma da lei civil."

Ademais, a declaração dos beneficiários poderia ser promovida ou alterada a qualquer tempo, perante o IPASE - Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (criado pela lei n. 2.856/1940).

Convém atentar, ademais, para o art. 5º da referida lei n. 3373:

Art 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado: (Vide Lei nº 5.703, de 1971)

I - Para percepção de pensão vitalícia:

a) a esposa, exceto a desquitada que não receba pensão de alimentos;

b) o marido inválido;

c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo;

II - Para a percepção de pensões temporárias:

a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;

b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.

Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente. Grifei.

Por seu turno, o art. 6º daquela lei dispôs sobre a distribuição das pensões, estipulando que

Art. 6º.................................................

I - Quando ocorrer habilitação à pensão vitalícia, sem beneficiários de pensões temporárias, o valor total das pensões caberá ao titular daquela;

II - Quando ocorrer habilitação às pensões vitalícias e temporárias, caberá a metade do valor a distribuir ao titular,da pensão vitalícia e a outra metade, em partes iguais, aos titulares das pensões temporárias;

III - Quando ocorrer habilitação sòmente às pensões temporárias, o valor a distribuir será pago, em partes iguais, aos que se habilitarem."

Parágrafo único. Nos processos de habilitação, exigir-se-á o mínimo de documentação necessário, a juízo da autoridade a quem caiba conceder a pensão, e concedida esta, qualquer prova posterior só produzirá efeito da data em que foi oferecida em diante, uma vez que implique a exclusão de beneficiário .

Depreeende-se que foi exigida a comprovação de dependência econômica apenas quanto à mãe viúva do(a) funcionário(a), havendo também uma referência oblíqua no art. 5º, I, 'a', quanto à esposa 'disquitada' que percebesse pensão alimentícia.

Por conseguinte, o entendimento verbalizado pelo TCU, ao prolatar o acórdão administrativo n. 892/2012/Plenário afronta à legislação, dado que o requisito de dependência econômica em relação ao instituidor foi presumido pela legislação, no que toca às filhas solteiras não ocupantes de cargos públicos permanentes, consoante iterativos julgados, antes transcritos. Anote-se que, por óbvio, cuidando-se de atividade administrativa, ainda que de extremo relevo, a sindicância promovida pelo TCU não vincula o próprio Poder Judiciário e não escapa, tanto por isso, ao controle jurisdicional.

O tema em debate foi analisado com esmero pelo Ministro Edson Fachin, ao conceder medida cautelar em mandado de segurança coletivo (MS 34.677 MC/DF) impetrado pela Associação Nacional da Previdência e da Seguridade Social, em que esta requereu a suspensão do Acórdão nº 2.780/2016 do Plenário do TCU, o qual, por sua vez, determina a revisão de benefícios previdenciários de pensão por morte titularizados por filhas de servidores públicos civis, instituídas com base no art. 5º, II, § único, da Lei nº 3.373/1958, de modo que adoto os fundamentos como razões de decidir:

"(...) A matéria em comento está adstrita à legalidade do ato do Tribunal de Contas da União que reputa necessária a comprovação de dependência econômica da pensionista filha solteira maior de 21 anos, para o reconhecimento do direito à manutenção de benefício de pensão por morte concedida sob a égide do art. 5º, II, parágrafo único, da Lei 3.373/58.

Partindo dessa premissa, o TCU determinou a reanálise de pensões concedidas a mulheres que possuem outras fontes de renda, além do benefício decorrente do óbito de servidor público, do qual eram dependentes na época da concessão. Dentre as fontes de renda, incluem-se: renda advinda de relação de emprego, na iniciativa privada, de atividade empresarial, na condição de sócias ou representantes de pessoas jurídicas ou de benefícios do INSS; recebimento de pensão com fundamento na Lei 8.112/90, art. 217, I, alíneas a, b e c (pensão na qualidade de cônjuge de servidor); recebimento de pensão com fundamento na Lei 8.112/90, art. 217, inciso I, alíneas d e e (pais ou pessoa designada) e inciso II, alíneas a, ced (filhos até 21 anos, irmão até 21 anos ou inválido ou pessoa designada até 21 anos ou inválida); a proveniente da ocupação de cargo público efetivo federal, estadual, distrital ou municipal ou aposentadoria pelo RPPS; ocupação de cargo em comissão ou de cargo em empresa pública ou sociedade de economia mista.

Discute-se, portanto, se a dependência econômica em relação ao instituidor do benefício e do valor pago a título de pensão por morte encontra-se no rol de requisitos para a concessão e manutenção do benefício em questão.

Inicialmente, assento a jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal Federal quanto à incidência, aos benefícios previdenciários, da lei em vigência ao tempo em que preenchidos os requisitos necessários à sua concessão. Trata-se da regra “tempus regit actum”, a qual aplicada ao ato de concessão de pensão por morte significa dizer: a lei que rege a concessão do benefício de pensão por morte é a vigente na data do óbito do segurado.

Neste sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. FISCAIS DE RENDA. PENSÃO POR MORTE. 1) A pensão por morte rege-se pela legislação em vigor na data do falecimento do segurado. Princípio da lei do tempo rege o ato (tempus regit actum). Precedentes. 2) Impossibilidade de análise de legislação local (Lei Complementar estadual n. 69/1990 e Lei estadual n. 3.189/1999). Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE 763.761-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 10.12.2013).

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Pensão por morte. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de que o valor da pensão por morte deve observar o padrão previsto ao tempo do evento que enseja o
benefício. Tempus regit actum. 3. Evento instituidor do benefício anterior à vigência da Emenda Constitucional 20/1998. Descabe emprestar eficácia retroativa à diretriz constitucional. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 717.077-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 12.12.2012).

A tese foi assentada, inclusive, no julgamento do RE 597.389-RG-QO, sob a sistemática da repercussão geral.

As pensões cujas revisões foram determinadas no Acórdão 2.780/2016 – Plenário – TCU, tiveram suas concessões amparadas na Lei 3.373/58, que dispunha sobre o Plano de Assistência ao Funcionário e sua Família (regulamentando os artigos 161 e 256 da Lei 1.711/1952, a qual, por sua vez, dispunha sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União), cujos artigos 3º e 5º tinham a seguinte redação:

Art. 3º O Seguro Social obrigatório garante os seguintes benefícios:

I - Pensão vitalícia;

II - Pensão temporária;

III - Pecúlio especial.

(...)

Art. 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado: I - Para percepção de pensão vitalícia:

a) a espôsa, exceto a desquitada que não receba pensão de alimentos;

b) o marido inválido;

c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo;

II - Para a percepção de pensões temporárias:

a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;

b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.

Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente.

Os requisitos para a concessão da pensão por morte aos filhos dos servidores públicos civis federais eram, portanto, serem menores de 21 (vinte e um anos) ou inválidos. Excepcionalmente, a filha que se mantivesse solteira após os 21 anos não deixaria de receber a pensão por morte, exceto se passasse a ocupar cargo público permanente. Não se exigiam outros requisitos como, por exemplo, a prova da dependência econômica da filha em relação ao instituidor ou ser a pensão sua única fonte de renda.

De igual modo, não havia na lei hipótese de cessação da pensão calcada no exercício, pela pensionista, de outra atividade laborativa que lhe gerasse algum tipo de renda, à exceção de cargo público permanente.

A superação da qualidade de beneficiário da pensão temporária ocorria, apenas, em relação aos filhos do sexo masculino após os 21 anos, quando da recuperação da capacidade laborativa pelo filho inválido, e, no que tange à filha maior de 21 anos, na hipótese de alteração do estado civil ou de posse em cargo público. A Lei 1.711/1952 e todas as que a regulamentavam, incluída a Lei 3.373/58, foram revogadas pela Lei 8.112/90, que dispôs sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, à luz na nova ordem constitucional inaugurada em 1988.

Nesse novo estatuto a filha solteira maior de 21 anos não mais figura no rol de dependentes habilitados à pensão temporária. Atualmente, considerando as recentes reformas promovidas pela Lei 13.135/2015, somente podem ser beneficiários das pensões, cujos instituidores sejam servidores públicos civis, o cônjuge ou companheiro, os filhos menores de 21 anos, inválidos ou com deficiência mental ou intelectual, e os pais ou irmão que comprovem dependência econômica.

Nesse contexto, as pensões cuja revisão suscita o Tribunal de Contas da União no Acórdão 2.780/2016 foram concedidas entre o início e o término de vigência da Lei 3.373/58, ou seja, de março de 1958 a dezembro de 1990. A respeito do prazo para a revisão do ato de concessão de benefícios previdenciários a servidor público ou a seus dependentes, a Lei 9.784/99 dispõe, no artigo 54, ser de cinco anos o prazo para a Administração anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários.

Com efeito, pende de julgamento neste Supremo Tribunal Federal o tema em que se discute o termo inicial do prazo decadencial para revisar atos de pensão ou aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União, se da concessão da aposentadoria/pensão ou se do julgamento pela Corte de Contas, em sede de repercussão geral no bojo de RE 636.553, pendente ainda o julgamento do mérito.

No entanto, o Acórdão impugnado diz respeito a atos de concessão cuja origem são óbitos anteriores a dezembro de 1990, sendo muito provável que o prazo de cinco anos, contados da concessão ou do julgamento, já tenha expirado. De todo modo, não houve, no Acórdão do TCU, menção ao respeito ao prazo decadencial de revisão previsto no artigo 9.784/99, porquanto o entendimento lá sustentado diz respeito à possibilidade de revisão a qualquer tempo em que se modificarem as condições fáticas da dependência econômica.

Haure-se, portanto, da leitura rasa da jurisprudência e da legislação acima citadas a seguinte conclusão: as pensões concedidas às filhas maiores sob a égide da Lei 3.373/58 que preenchiam os requisitos pertinentes ao estado civil e à não ocupação de cargo público de caráter permanente encontram-se consolidadas e somente podem ser alteradas, é dizer, cessadas, se um dos dois requisitos for superado, ou seja, se deixarem de ser solteiras ou se passarem a ocupar cargo público permanente.

O Tribunal de Contas da União, contudo, não interpreta do mesmo modo a legislação e a jurisprudência transcritas acima e esclarece, no ato coator, ter havido uma “evolução na jurisprudência recente do TCU a respeito do tema”.

O TCU adotava a tese firmada no Poder Judiciário no sentido de que à pensão por morte aplica-se a lei vigente à época da concessão. Permitia, ainda, nos termos da Súmula 168, que a filha maior solteira que viesse a ocupar cargo público permanente na Administração Direta e Indireta optasse entre a pensão e a remuneração do cargo público, considerando a situação mais vantajosa.

No entanto, em 2012, após consulta formulada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o que resultou na confecção do Acórdão 892/2012, o TCU alterou a interpretação sobre o tema “a partir da evolução social” e considerou revogar a Súmula 168, bem como reputar necessária a comprovação da dependência econômica das filhas em relação ao valor da pensão da qual são titulares.

Para a Corte de Contas, “a dependência econômica constitui requisito cujo atendimento é indispensável tanto para a concessão da pensão quanto para a sua manutenção, ou seja, a eventual perda de tal dependência por parte da pensionista significará a extinção do direito à percepção do benefício em referência.” Partindo dessa premissa, ou seja, de que para a obtenção e manutenção da pensão por morte é exigida a prova da dependência econômica, o TCU definiu ser incompatível com a manutenção desse benefício a percepção, pela pensionista, de outras fontes de renda, ainda que não decorrentes da ocupação de cargo público permanente.

Editou, então, a Súmula 285, de seguinte teor: “ A pensão da Lei 3.373/1958 somente é devida à filha solteira maior de 21 anos enquanto existir dependência econômica em relação ao instituidor da pensão, falecido antes do advento da Lei 8.112/1990.”

Ademais, foram fixadas diretrizes para a análise do novo requisito:

“Se comprovado que o salário, pró-labore e/ou benefícios não são suficientes para a subsistência condigna da beneficiária, ela poderá acumular a economia própria com o benefício pensional. De outra forma, se a renda for bastante para a subsistência condigna, não há que se falar em habilitação ou na sua permanência como beneficiária da pensão.” (eDOC 30, p. 8)

Estabeleceu-se como parâmetro da análise de renda “condigna da beneficiária” o valor do teto dos benefícios do INSS. Entendo, no entanto, ao menos em análise própria do pedido cautelar, que os princípios da legalidade e da segurança jurídica não permitem a subsistência in totum da decisão do Tribunal de Contas da União contida no Acórdão 2.780/2016.

A violação ao princípio da legalidade se dá pelo estabelecimento de requisitos para a concessão e manutenção de benefício cuja previsão em lei não se verifica. Ainda que a interpretação evolutiva do princípio da isonomia entre homens e mulheres após o advento da Constituição Federal de 1988 (artigo 5º, I) inviabilize, em tese, a concessão de pensão às filhas mulheres dos servidores públicos, maiores e aptas ao trabalho, pois a presunção de incapacidade para a vida independente em favor das filhas dos servidores não mais se sustenta com o advento da nova ordem constitucional, as situações jurídicas já consolidadas sob a égide das constituições anteriores e do arcabouço legislativo que as regulamentavam não comportam interpretação retroativa à luz do atual sistema constitucional.

Nesse sentido, embora o princípio da igualdade não tenha sido uma novidade na Constituição Federal de 1988, por já constar dos ideais revolucionários em 1879 e formalmente nas constituições brasileiras desde a do Império, de 1824, a sua previsão não se revelou suficiente para impedir a escravidão ou para impor o sufrágio universal, por exemplo, tampouco para extirpar do Código Civil de 1916 a condição de relativamente incapazes das mulheres casadas, o que somente ocorreu em 1962, com a Lei 4.121/62.

Do escólio doutrinário de Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, em comentários ao art. 5º, I, da CF/88, extrai-se o seguinte: “é preciso todavia reconhecer que o avanço jurídico conquistado pelas mulheres não corresponde muitas vezes a um real tratamento isonômico no que diz respeito à efetiva fruição de uma igualdade material. Isso a nosso ver é devido a duas razões fundamentais: as relações entre homens e mulheres obviamente se dão em todos os campos da atividade social, indo desde as relações de trabalho, na política, nas religiões e organizações em geral, até chegar ao recanto próprio do lar, onde homem e mulher se relacionam fundamentalmente sob a instituição do casamento. É bem de ver que, se é importante a estatuição de iguais direitos entre homem e mulher, é forçoso reconhecer que esta disposição só se aperfeiçoa e se torna eficaz na medida em que a própria cultura se altere.” (Comentários à Constituição do Brasil. v. 2. São Paulo: Saraiva, 1989. p. 18, grifos meus)

Nesse contexto, revelava-se isonômico, quando da disciplina do estatuto jurídico do servidor público no ano de 1958, salvaguardar às filhas solteiras uma condição mínima de sobrevivência à falta dos pais. Essa situação não mais subsiste e soaria não só imoral, mas inconstitucional, uma nova lei de tal modo protetiva na sociedade concebida sob os preceitos de isonomia entre homens e mulheres insculpidos na atual ordem constitucional.

No entanto, a interpretação evolutiva dada pelo Tribunal de Contas da União não pode ter o condão de modificar os atos constituídos sob a égide da legislação protetiva, cujos efeitos jurídicos não estão dissociados da análise do preenchimento dos requisitos legais à época da concessão, pois “não é lícito ao intérprete distinguir onde o legislador não distinguiu” (RE 71.284, Rel. Min. Aliomar Baleeiro). Além disso, o teor da lei 3.373/58 e o histórico retro mencionado
acerca da situação da mulher na sociedade pré Constituição de 1988, revela claramente a presunção de dependência econômica das filhas solteiras maiores de vinte e um anos, não se revelando razoável, exceto se houver dúvida no tocante à lisura da situação das requerentes no momento da solicitação da pensão (o que não se pode extrair das razões do ato impugnado), exigir que faça prova positiva da dependência financeira em relação ao servidor instituidor do benefício à época da concessão.

Veja-se que a legislação de regência, quando previu, em relação a benefícios de caráter temporário, a possibilidade de “ superação da qualidade de beneficiário”, o fez expressamente. A Lei 3.373/58, por exemplo, estabelecia a manutenção da invalidez como “condição essencial” à percepção da pensão do filho ou do irmão inválido.

De igual modo, a Lei 8.112/90, atual estatuto jurídico dos servidores públicos civis federais, no artigo 222, enumera de modo expresso as hipóteses para a “perda da qualidade de beneficiário”: falecimento, anulação de casamento, cessação de invalidez ou afastamento de deficiência, acumulação de pensões, renúncia expressa ou, em relação ao cônjuge, o decurso dos prazos de que tratou a Lei 13.135/2015.

Mesmo para os benefícios devidos aos pais e aos irmãos, que necessitam comprovar a dependência econômica para a concessão do benefício, a superação dessa condição não consta dentre as hipóteses de perda da qualidade de beneficiário. A respeito especificamente desse tema, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 234.543, de relatoria do Ministro Ilmar Galvão, expressamente considerou que a Lei 8.112/90 (art. 217, II, a, e 222, IV), ao revogar o benefício de pensão por morte à filha solteira maior de 21 anos, não poderia retroagir para atingir benefícios concedidos antes de sua vigência.

Eis a ementa do julgado:

ADMINISTRATIVO. FILHA DE EX-SERVIDOR DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. PENSÃO TEMPORÁRIA. LEI 3.373/58. ALTERAÇÕES PELA LEI 8.112/90. DIREITO ADQUIRIDO. A garantia insculpida no art. 5º, inc. XXXVI, da Constituição Federal impede que lei nova, ao instituir causa de extinção de benefício, não prevista na legislação anterior, retroaja para alcançar situação consolidada sob a égide da norma então em vigor. Conquanto tenha a Lei 8.112/90 alterado as hipóteses de concessão de pensão temporária, previstas na Lei 3.373/58, tais modificações não poderiam atingir benefícios concedidos antes de sua vigência. Recurso extraordinário não conhecido. (RE 234.543, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Primeira Turma, julgado em 20/04/1999, DJ 06-08-1999 PP-00051 EMENT VOL-01957-14 PP-02953)

Ademais, dizer que a pensão é temporária não significa suscitar a sua revisão a cada dia ou a cada mês para verificar se persistem os requisitos que ensejaram a sua concessão. Significa que esse tipo de benefício tem condições resolutivas pré-estabelecidas: para os filhos, o atingimento da idade de 21 anos; para os inválidos, a superação dessa condição; para as filhas maiores de 21 anos, a alteração do estado civil ou a ocupação de cargo público de caráter permanente.

Assim, enquanto a titular da pensão permanece solteira e não ocupa cargo permanente, independentemente da análise da dependência econômica, porque não é condição essencial prevista em lei, tem ela incorporado ao seu patrimônio jurídico o direito à manutenção dos pagamentos da pensão concedida sob a égide de legislação então vigente, não podendo ser esse direito extirpado por legislação superveniente, que estipulou causa de extinção outrora não prevista.

No mesmo sentido, o Plenário do STF, no julgamento do MS 22.604, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, expressamente assenta a impossibilidade de reversão de pensão considerando o direito adquirido já consolidado:

PENSÃO. DISPUTA ENTRE HERDEIRAS. APLICAÇÃO DA LEI Nº 6.782/80. ATO ADMINISTRATIVO DO TCU. FILHA SEPARADA APÓS O ÓBITO DO PAI. REVERSÃO DO BENEFÍCIO. DIREITO ADQUIRIDO. EXISTÊNCIA. 1. Filha viúva, divorciada ou desquitada equipara-se à filha solteira, se provada dependência econômica ao instituidor, à data da sucessão pensional. 2. Verificado o óbito desse quando da vigência da Lei nº 6.782/80, a filha solteira, enquanto menor, faz jus à pensão, perdendo-a ao se casar. 3. Quota-parte da pensão cabível àquela que se casou transferida para a outra. Impossibilidade da reversão tempos depois em face da consolidação do direito adquirido. Mandado de Segurança conhecido e deferido. (MS 22604, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 28/04/1998, DJ 08-10-1999 PP-00039 EMENT VOL-01966-01 PP-00032)

Nesse contexto, viola, a piori, o princípio da legalidade o entendimento lançado no Acórdão 2.780/2016 no sentido de que qualquer fonte de renda que represente subsistência condigna seja apta a ensejar o cancelamento da pensão ou de outra fonte de rendimento das titulares de pensão concedida na forma da Lei 3.373/58 e mantida nos termos do parágrafo único do artigo 5º dessa lei.

Em segundo lugar, o acórdão do TCU não subsiste a uma apreciação à luz do princípio da segurança jurídica. Como dito, a Lei 9.784/99 impõe prazo decadencial para a revisão, pela Administração, de atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis aos destinatários, salvo comprovada má-fé. Assim, ressalvados os casos em que as pensionistas deliberadamente violaram a lei, é dizer, usaram de má-fé para a obtenção ou manutenção do benefício previdenciário em questão, a revisão do ato de concessão há de observar o prazo decadencial previsto na Lei 9.784/99, pois o STF, no julgamento do RE 626.489, sob a sistemática da repercussão geral, assentou entendimento segundo o qual, com base na segurança jurídica e no equilíbrio financeiro e atuarial, não podem ser eternizados os litígios. A exceção à prova de má-fé não consta do Acórdão 2.780/2016, porque a interpretação que deu o TCU à manutenção das pensões temporárias é a de que elas podem ser revogadas a qualquer tempo, constatada a insubsistência dos requisitos que ensejaram a sua concessão, especialmente a dependência econômica, a qual, para o TCU, não é presumida.

Por derradeiro, observo que um dos principais fundamentos do Acórdão 2.780/2016 é a “evolução interpretativa” realizada pelo TCU à luz da nova ordem constitucional, a permitir que se exija a comprovação da dependência econômica da pensionista em relação ao valor percebido. Veja-se que a nova interpretação resultou inclusive na revogação de Súmula do TCU que tratava da acumulação da pensão com cargo público. Ainda que fosse admissível a exigibilidade da dependência econômica como condição para a manutenção da pensão em debate nestes autos, a aplicação da inovação interpretativa aos atos já consolidados encontra óbice no inciso XIII do parágrafo único do artigo 2º da Lei 9.784/99, o qual veda a aplicação retroativa de nova interpretação na análise de processos administrativos.

O Supremo Tribunal Federal reconheceu a necessidade de se conferir efeitos ex nunc às decisões administrativas que modificam posicionamentos anteriores, a fim de dar segurança jurídica a atos já consolidados e até mesmo para evitar que justificativas como “orçamento público” sejam utilizadas para rever atos dos quais decorram efeitos financeiros favoráveis ao beneficiário. Precedente: AO 1.656, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 10.10.2014.

Ante todo o exposto, considero, a priori, plausíveis de serem revistos apenas os atos de concessão de pensões por morte cujas titulares deixaram de se enquadrar na previsão legal vigente na época do preenchimento dos requisitos legais, ou seja, é possível a revisão das pensões cujas titulares ocupem cargo público de caráter permanente ou recebam outros benefícios decorrentes da alteração do estado civil, como a pensão prevista no art. 217, inciso I, alíneas a, be c, Lei 8.112/90, ou a pensão prevista no art. 74 c/c art. 16, I, ambos da Lei 8.213/91, ou seja, pensões por morte de cônjuges.

Assentadas essas premissas, há plausibilidade jurídica no pedido formulado, no sentido de que, reconhecida a qualidade de dependente na filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas em lei, a pensão é, prima facie, devida e deve ser mantida. Ademais, tratando-se de verba de natureza alimentar, tenho como presente a possibilidade de que a demora na concessão do provimento possa resultar na sua ineficácia, já que a revisão do ato de concessão da pensão, nos moldes como determinada pelo TCU no ato impugnado, poderá resultar na cessação de uma das fontes de renda recebidas pela Impetrante.

Com essas considerações, havendo fundamento relevante e risco de ineficácia da medida, defiro parcialmente o pedido de liminar, nos termos do art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, para suspender, em parte, os efeitos do Acórdão 2.780/2016 em relação às pensionistas associadas à Impetrante até o julgamento definitivo deste mandado de segurança, mantendo-se a possibilidade de revisão em relação às pensões cujas titulares ocupem cargo público de caráter permanente ou recebam outros benefícios decorrentes da alteração do estado civil, como a pensão prevista no art. 217, inciso I, alíneas a, be c, da Lei 8.112/90, ou a pensão prevista no art. 74 c/c art. 16, I, ambos da Lei 8.213/91, ou seja, pensões por morte de cônjuges." (MS 34677 MC, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, julgado em 31/03/2017, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-067 DIVULG 03/04/2017 PUBLIC 04/04/2017 - Destaquei).

Conforme decidiu o e. TRF4ªTR, a dependência econômica não era requisito exigido pela Lei nº 3.373/1958, vigente à época do óbito do instituidor do benefício (que exigia apenas que a filha fosse solteira e não exercesse cargo público de provimento efetivo), conforme reiteradas decisões daquela Corte:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. REMESSA OFICIAL NÃO CONHECIDA. ART. 475, § 2º. PENSÃO POR MORTE. SERVIDOR PÚBLICO. REVERSÃO. FILHA MAIOR E SOLTEIRA. LEI Nº 3.373/58. "TEMPUS REGIT ACTUM". TERMO INICIAL DA CONCESSÃO. JUROS MORATÓRIOS. 1. Não se conhece da remessa oficial quando a condenação ou a controvérsia não ultrapassar 60 salários mínimos, conforme art. 475, § 2º, do CPC. 2. A lei que rege a aquisição do direito à pensão por morte é a vigente na data do óbito do segurado. 3. O termo inicial do benefício é a data do requerimento administrativo, não impugnado por qualquer das partes. 4. Juros moratórios devidos à taxa de 6% ao ano, nos termos do art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, a contar da citação. Art. 293 do CPC e Súmula nº 254 do STF. 5. Omissão da sentença suprida. Remessa oficial não-conhecida. Apelação parcialmente conhecida e, nessa parte, improvida. (TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 2002.70.01.013849-2, 4ª TURMA, Des. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER, POR UNANIMIDADE, D.E. 05/10/2009, PUBLICAÇÃO EM 06/10/2009)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. UNIÃO. RESTABELECIMENTO DE PENSÃO POR MORTE. BENEFÍCIO INSTITUÍDO.
1. A agravante pretende liminarmente a suspensão dos efeitos da tutela antecipada deferida ao agravado pelo juízo a quo. Com efeito, não vejo relevante fundamentação apresentada pela agravante, elemento necessário à suspensão pleiteada, artigo 1.019, I, do Código de Processo Civil.
2. Como muito bem asseverado pelo juízo a quo, o ministro Luiz Edson Fachin, por meio de liminar requerida pela Associação Nacional da Previdência e da Seguridade Social (MS 34.677 MC/DF), determinou a suspensão do Acórdão nº 2.780/2016 do Plenário do TCU, o qual, por sua vez, determinou a revisão de benefícios previdenciários de pensão por morte titularizados por filhas de servidores públicos civis, instituídas com base no art. 5º, II, § único, da Lei nº 3.373/1958.
3. O aludido acórdão do TCU acabou por criar um novo requisito não previsto na Lei nº 3.373/1958 para a concessão da pensão em benefício de filhas solteiras maiores, qual seja, a prova da existência econômica em relação ao instituidor.
4. Dessa forma, em uma primeira análise, apenas haveria dois requisitos para a concessão/manutenção da pensão para filha solteira maior de 21 anos: 1- ser solteira e; 2- não ocupar cargo público permanente.
5. Agravo de instrumento improvido. (TRF4ªR. AG 5041271-56.2017.404.0000, decisão de 17/10/2017).

No mesmo sentido:

ADMINISTRATIVO. PENSÃO POR MORTE. LEI 3.373/1958. VIGÊNCIA À ÉPOCA DO ÓBITO. FILHA SOLTEIRA MAIOR DE VINTE E UM ANOS. CONDIÇÃO DE BENEFICIÁRIA. PRECEDENTES. PRESCRIÇÃO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA. SÚMULA 7/STJ.1. Controverte-se acerca de pensão por morte disciplinada pela Lei 3.373/1958, então vigente à data do óbito de seu instituidor.2. Não houve prequestionamento dos arts. 1° do Decreto 20.910/1932 e 2° do Decreto-Lei 4.597/1942 - que versam sobre prescrição -, de modo que incide, no ponto, o óbice da Súmula 282/STF: 'É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada'.3. A jurisprudência do STJ, com base em interpretação teleológica protetiva do parágrafo único do art. 5° da Lei 3.373/1958, reconhece à filha maior solteira não ocupante de cargo público permanente, no momento do óbito, a condição de beneficiária da pensão por morte temporária.4. A análise dos argumentos relacionados à comprovação da dependência econômica da recorrida em relação ao seu falecido genitor exige revolvimento fático-probatório, procedimento vedado no âmbito do Recurso Especial (Súmula 7/STJ).5. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido. (STJ, REsp 1.476.022/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, j. em 04/11/2014)

Da responsabilidade civil do Estado

Considerando a conduta indevida da parte requerida e danos extrapatrimoniais gerados, a autora requer que seja a parte requerida condenada ao pagamento a título de danos morais não inferiores a R$ 10.000,00 (dez mil reais), acrescidos de juros e correção monetária.

A atribuição de responsabilidade à Administração Pública encontra-se consagrada no artigo 37, § 6º, da atual Constituição Federal, que assim dispõe:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Conforme se depreende do dispositivo citado, a Constituição Federal adotou a teoria da responsabilidade objetiva do poder público, porém, sob a modalidade do risco administrativo, e não do risco integral; sendo que esse último obriga a indenizar, sem qualquer excludente.

A adoção da responsabilidade civil objetiva da administração, sob a modalidade da teoria do risco administrativo, faz surgir a obrigação de indenizar pela só ocorrência de lesão, causada ao particular por ato da administração - na presença do fato do serviço - fato lesivo da administração. Assim, a ideia de culpa é substituída pela de nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo administrado. É indiferente que o serviço público tenha funcionado bem ou mal, de forma regular ou irregular.

A doutrina e a jurisprudência já pacificaram que, no Brasil, apesar de ser aplicada a responsabilidade objetiva quanto aos atos comissivos da Administração, o que se deve empregar na análise dos casos concretos é a teoria do risco administrativo, ou seja, com o abrandamento necessário a exigir um efetivo nexo de causalidade, observando-se que a culpa da vítima exclui, total ou parcialmente, o dever de indenizar (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26ª ed, São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 612).

Depreende-se que a responsabilidade civil do Estado pressupõe a coexistência de três requisitos essenciais à sua configuração, quais sejam: a) a comprovação, pelo demandante, da ocorrência do fato ou evento danoso, bem como de sua vinculação com o serviço público prestado ou incorretamente prestado; b) a prova do dano por ele sofrido; e c) a demonstração do nexo de causalidade entre o fato danoso e o dano sofrido.

A responsabilidade civil do Estado será elidida quando presentes determinadas situações, aptas a excluir o nexo causal entre a conduta do Estado e o dano causado ao particular, quais sejam, a força maior, o caso fortuito, o estado de necessidade e a culpa exclusiva da vítima ou de terceiro. A força maior é conceituada como sendo um fenômeno da natureza, um acontecimento imprevisível, inevitável ou estranho ao comportamento humano, como, por exemplo, um raio, uma tempestade, um terremoto. Nesses casos, o Estado se torna incapacitado diante da imprevisibilidade das causas determinantes de tais fenômenos, o que, por conseguinte, justifica a elisão de sua obrigação de indenizar eventuais danos, por não estar presente aí o nexo de causalidade.

A responsabilidade civil do Estado poderá ser proveniente de duas situações distintas: a) de conduta positiva do Estado, isto é, comissiva, no sentido de que o agente público é o causador imediato do dano; b) de conduta omissiva, em que o Estado não atua diretamente na produção do evento danoso, mas tinha o dever de evitá-lo, como é o caso da falta do serviço nas modalidades em que este não funcionou ou funcionou tardiamente, ou ainda, pela atividade que se cria a situação propiciatória do dano porque expôs alguém a risco.

Dos danos morais

Ao contrário dos danos materiais, que causam prejuízos de natureza econômica, os danos morais "se traduzem em turbações de ânimo, em reações desagradáveis, desconfortáveis, ou constrangedoras, ou outras nesse nível, produzidas na esfera do lesado" (BITAR, Carlos Alberto. Reparação civil por danos morais. 2ª ed. São Paulo: RT, 1993, n. 5, p. 31).

A jurisprudência de nossos tribunais está repleta de vários exemplos de dano moral: é a dor pela morte de um filho, causada por outrem; a humilhação e o desconforto produzidos pela publicação de uma notícia injuriosa; o constrangimento e a aflição gerados pela indevida inscrição do nome de um consumidor nos órgãos de proteção ao crédito. Assim, o objetivo da indenização por danos morais é compensar as angústias, dores, situações vexatórias, aflições, constrangimentos que a vítima sofre em razão da conduta do causador do dano.

Entretanto, a proteção jurídica ao patrimônio moral das pessoas físicas e jurídicas foi concebida para regular a vida em sociedade, limitando a conduta de uns para permitir que outros possam estabelecer relações com segurança. Isso significa que não se pode admitir a banalização da indenização por danos morais. Somente quando a conduta de uma pessoa provoca severa alteração na conduta cotidiana de outra em razão de efetivo abalo em suas convicções relativas às relações sociais que pode vir a travar é que fica caracterizado o dano moral.

Com efeito, não se pode admitir a banalização do dano moral ao extremo a ponto de estimular o litígio no seio da sociedade, conforme ensina Sérgio Cavalieri Filho:

"(...) só deve ser reputado como dano moral a dor, vexame, sofrimento ou humilhação que, fugindo à normalidade, interfira intensamente no comportamento psicológico do indivíduo, causando-lhe aflições, angústia e desequilíbrio em seu bem-estar. Mero dissabor, aborrecimento, mágoa, irritação ou sensibilidade exacerbada estão fora da órbita do dano moral, porquanto, além de fazerem parte da normalidade do nosso dia-a-dia, no trabalho, no trânsito, entre os amigos e até no ambiente familiar, tais situações não são intensas e duradouras, a ponto de romper o equilíbrio psicológico do indivíduo. Se assim não se entender, acabaremos por banalizar o dano moral, ensejando ações judiciais em busca de indenizações pelos mais triviais aborrecimentos. (Programa de responsabilidade Civil, 3ª edição, 2002, p. 89)

Essa a razão pela qual a Constituição selecionou os valores mais caros para colocar sob o manto dessa proteção - a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem -, porquanto tais valores são aqueles que, efetivamente, têm o condão de afetar a vida em sociedade. O dano moral somente surge, pois, quando o amor próprio da vítima é efetivamente afetado ou quando a imagem que os demais têm sobre ela é modificada indelevelmente. Assim, o dano moral somente ocorre quando o evento tenha afetado de modo não ordinário os valores protegidos, e não os meros dissabores ou contratempos inerentes à vida cotidiana.

Nesse contexto, não são todos os dissabores e sofrimentos que reclamam indenização, pois há aqueles perfeitamente suportáveis numa vida em sociedade. Assim, a reparação por dano moral deve ser reservada às lesões relevantes, segundo os critérios da significância, razoabilidade, proporcionalidade e da convivência dos direitos.

Com efeito, para caracterizar o dano moral reparável é preciso um plus de constrangimento ou sofrimento pessoal, sob pena de distorcer as ações indenizatórias por ofensas morais. Nesse sentido, decidiu o Tribunal Regional Federal da 4° Região:

ADMINISTRATIVO. DANO MORAL NÃO CONFIGURADO. 1. O ato administrativo da ré que anulou a incorporação do autor ao Exército, mesmo que não condizente com a realidade dos fatos, não tem o condão de gerar dano moral hábil a ensejar indenização, visto que o dano moral não deve ser confundido com qualquer dissabor, amargura ou contrariedade da vida cotidiana, somente devendo ser reconhecido ante a violação grave à dignidade ou à paz interior da pessoa. 2. Exclusão da condenação a título de danos morais. (TRF4, 4° Turma, AC 2000.72.00.004987-1/SC, relator Des.Fed. Edgard Antônio Lippmann Júnior, DJ 16/06/2004, p.1032)

Portanto, não há falar em responsabilidade da União, porque o dano moral não decorre pura e simplesmente do desconforto, da dor, do sofrimento ou de qualquer outra perturbação do bem-estar que aflija o indivíduo em sua subjetividade. Exige, mais do que isso, projeção objetiva que se traduza, de modo concreto, em constrangimento, vexame, humilhação ou qualquer outra situação que implique a degradação do indivíduo no meio social, situações ausentes do caso em análise.

Por outro lado, também não há falar em indenização por danos morais, uma vez que não há falar em nexo de causalidade, na medida em que não é possível caracterizar o ato combatido nesse processo como ato ilícito, para efeitos de ensejar a ocorrência de dano moral.

O ato ocorreu em obediência pelo Administrador ao princípio da legalidade que norteia o seu agir, moldada pela interpretação que conferiu à legislação, bem como interpretação técnica que conferiu aos fatos.

Todos os atos administrativos estão adstritos ao princípio da legalidade, previsto no art. 37 da CF, de forma que a interpretação, por parte da Administração Pública, de determinada situação, ainda que gere resultado desfavorável ao interessado, não pode ser fonte de indenização, sob pena de não ser mais facultado à autoridade administrativa interpretar a lei e atos infralegais e resolver as questões que lhe são submetidas.

Desse modo, se a autoridade administrativa indeferir uma pretensão, por meio da interpretação que confere à legislação incidente e às constatações fáticas, essa livre postura da Administração não pode resultar indenização. Caso contrário, sempre que o ente público decidisse de forma contrária ao interesse do administrado agiria de forma ilícita e caberia reparação do dano moral. Nesse sentido tem decidido a jurisprudência, em casos semelhantes:

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. DANOS MATERIAIS E MORAIS. LABOR ALEGADAMENTE EXERCIDO A MAIOR PARA CONTAGEM DE TEMPO PARA APOSENTADORIA. TEMPO DE SERVIÇO ESPECIAL, PRESTADO EM CONDIÇÕES INSALUBRES. EX-CELETISTA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INEXISTÊNCIA DE ILÍCITO CIVIL A AMPARAR A PRETENSÃO. MANTIDA A SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. APELO DO AUTOR DESPROVIDO. 1. A interpretação, por parte da Administração Pública, de determinada situação, ainda que gere resultado desfavorável ao interessado, não pode ser fonte de indenização, sob pena de não ser mais facultado à autoridade administrativa interpretar a lei e resolver as questões que lhe são submetidas. 2. Na espécie, se as autoridades administrativas que se depararam com o caso entenderam que os requisitos para a conversão do tempo de serviço do apelante, e conseqüente aposentadoria, não estavam comprovados naquele momento, essa livre postura da Administração não pode resultar em dano moral, caso contrário, sempre que o ente público decidisse de forma contrária ao interesse do administrado agiria de forma ilícita e caberia reparação do dano. 3. Hipótese em que a Administração pautou-se de acordo com o princípio da legalidade, insculpido no art. 37 da CF, não se verificando ilicitude em sua conduta. Trata-se, outrossim, de ato administrativo passível de correção pelos meios legais cabíveis, tanto junto à própria Administração quanto perante o Judiciário, não havendo, portanto, ilícito civil a amparar a pretensão indenizatória. Precedentes desta Corte. 4. Apelo desprovido. (TRF4ªR. AC nº 2007.71.00.034778-3/RS, Rel. Des. Federal Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz. 3ª T. DJ 16-10-2008). (grifei)

ADMINISTRATIVO E CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. LABOR EXERCIDO A MAIOR PARA CONTAGEM DE TEMPO PARA APOSENTADORIA. ALEGADA DEMORA, POR PARTE DO INSS, NA EXPEDIÇÃO DE CERTIDÃO DE TEMPO DE SERVIÇO COM A CONVERSÃO DE TEMPO ESPECIAL. INEXISTÊNCIA DE ILÍCITO CIVIL A AMPARAR A PRETENSÃO. MANTIDA A SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. APELO DO AUTOR DESPROVIDO. 1. A interpretação, por parte da Administração Pública, de determinada situação, ainda que gere resultado desfavorável ao interessado, não pode ser fonte de indenização, não se podendo considerar caracterizado o dano moral em situação de simples não-atendimento à pretensão da parte, sob pena de não ser mais facultado à autoridade administrativa interpretar a lei e resolver as questões que lhe são submetidas, não se olvidando, ainda, que todos os atos administrativos estão adstritos ao princípio da legalidade (art. 37 da CF/88). 2. Nesta linha, a jurisprudência desta Corte tem decidido, em diversos precedentes, não se poder alçar qualquer abalo ou dissabor, seja a discordância do pretendido pela pessoa, ainda que posteriormente seja reconhecido o direito em ação judicial, à condição de dano moral, mormente em se tratando de indeferimento de pedido em sede administrativa. 3. "Posterior reconhecimento do tempo de serviço, em ação judicial, não justifica o pagamento de indenização por danos de ordem material e/ou moral, quando não-comprovada a ação ilícita imputada à ré, ou, ainda o tratamento desigual, desrespeitoso ou negligente da Autarquia, que pudesse elevar as frustrações do autor à categoria de dano passível de reparação civil. Hipótese de responsabilidade civil não-comprovada. (TRF 4ª R., AC nº 2007.71.05.004980-9/RS, Relator Des. Federal Edgard Antônio Lippmann Júnior, 4ª T., j. 03-12-2008, un., DJ 13-01-2009). 4. Apelo desprovido. (TRF4ªR. AC n.º 2008.70.01.002803-2/PR, Rel. Des. Federal Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz. 3ª T. DJ 21-05-2009). (grifei)

PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. CONDIÇÃO DE DEPENDENTE. MAIOR INVÁLIDO. ANTERIOR AO ÓBITO. PRESUNÇÃO RELATIVA DE DEPENDÊNCIA ECONÔMICA. DANO MORAL. DESCABIMENTO. CONSECTÁRIOS LEGAIS. CORREÇÃO MONETÁRIA. 1. Os requisitos para a obtenção do benefício de pensão por morte estão elencados na legislação previdenciária vigente à data do óbito, cabendo a parte interessada preenchê-los. No caso, a parte deve comprovar: (a) ocorrência do evento morte; (b) a qualidade de segurado do de cujus e (c) a condição de dependente de quem objetiva a pensão. 2. Configurada a invalidez do dependente anterior ao óbito do instituidor e não afastada a presunção relativa de dependência econômica pelo INSS, devido o benefício de pensão por morte. 3. Inexistindo comprovação de ter o ato administrativo sido desproporcionalmente desarrazoado, inexiste direito à indenização por dano moral. O desconforto gerado pelo não-recebimento temporário do benefício resolve-se na esfera patrimonial, mediante o pagamento de todos os atrasados, com juros e correção monetária. 4. Nos termos do julgamento do RE nº 870.947/SE (Tema 810), pelo STF, em 20/09/2017, a correção monetária dos débitos da Fazenda Pública se dá através do IPCA-E. (TRF4, AC 5002679-36.2015.4.04.7105, QUINTA TURMA, Relator ALTAIR ANTONIO GREGÓRIO, juntado aos autos em 09/03/2018) (grifei)

Por outro lado, no caso a autora não chegou a comprovar a efetiva existência de danos morais suscetíveis de reparação. De partida, pois o fato de ter recebido notificações emanadas do TCU e ter sido instada a prestar esclarecimentos não é, em si, fonte de reparação civil. Ela percebe recursos junto aos cofres públicos, encontrando-se obrigada a anteder às requisições de informações do TCU.

Também não houve efetiva suspensão/cancelamento do benefício, dada a concessão de antecipação de tutela no presente feito. Não há sinais de atuação por emolução ou perseguição, por parte da Corte Administrativa, cuidando-se apenas do escopo de bem fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.

A autora não convocou testemunhas e não juntou outras provas quanto a eventuais danos morais, tampouco se cuidando de hipótese de dano moral in re ipsa. Eventual acolhimento de tal pretensão se traduziria em simples enriquecimento sem causa, ofensivo à lógica do art. 884, Código Civil, dentre outros dispositivos.

Improcede, tanto por isso, aludida pretensão.

A sentença segue a mesma linha de entendimento adotada por este Tribunal, conforme ementa:

ADMINISTRATIVO. PENSÃO VITALÍCIA (LEI 3.373/58). CANCELAMENTO. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TCU. AUSÊNCIA DE DEPENDÊNCIA ECONÔMICA DA PENSIONISTA. ILEGALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. Enquanto a titular da pensão concedida na forma da Lei 3.373/58 permanece solteira e não ocupa cargo permanente - independentemente da análise da dependência econômica -, tem ela incorporado ao seu patrimônio jurídico o direito à manutenção dos pagamentos da pensão concedida sob a égide de legislação então vigente. 2. A interpretação dada pelo Tribunal de Contas ao art. 5º da Lei 3.373/58 fere o disposto nos artigos 2º, parágrafo único, XIII, da Lei 9.784/99; e 24 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, com a redação dada pela Lei 13.655/2018. 3. Definição do critério de correção monetária que fica relegada para a fase de execução do julgado, considerando a decisão do Ministro Luiz Fux, datada de 24-09-2018, que, diante do pedido de modulação dos efeitos do acórdão proferido no julgamento do recurso extraordinário paradigma (RE 870.947), deferiu efeito suspensivo aos embargos declaratórios nele opostos, sob o fundamento de que "a imediata aplicação do decisum embargado pelas instâncias 'a quo', antes da apreciação por esta Suprema Corte do pleito de modulação dos efeitos da orientação estabelecida, pode realmente dar ensejo à realização de pagamento de consideráveis valores, em tese, a maior pela Fazenda Pública, ocasionando grave prejuízo às já combalidas finanças públicas". 4. Apelo parcialmente provido. (TRF4, AC 5001398-55.2018.4.04.7100, QUARTA TURMA, Relator CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 21/03/2019)

O que foi trazido nas razões de recurso não me parece suficiente para alterar o que foi decidido, mantendo o resultado do processo e não vendo motivo para reforma da sentença.

Honorários advocatícios relativos à sucumbência recursal

Segundo entendimento consolidado no STJ, a imposição de honorários advocatícios adicionais em decorrência da sucumbência recursal é um mecanismo instituído no CPC-2015 para desestimular a interposição de recursos infundados pela parte vencida, por isso aplicável apenas contra o recorrente, nunca contra o recorrido.

A majoração dos honorários em decorrência da sucumbência recursal, conforme preconizado pelo STJ, depende da presença dos seguintes requisitos: (a) que o recurso seja regulado pelo CPC de 2015; (b) que o recurso tenha sido desprovido ou não conhecido; (c) que a parte recorrente tenha sido condenada em honorários no primeiro grau, de forma a poder a verba honorária ser majorada pelo Tribunal.

Atendidos esses requisitos, a majoração dos honorários é cabível, independentemente da apresentação de contrarrazões pela parte recorrida.

No caso dos autos, estando presentes os requisitos exigidos pela jurisprudência, impõe-se a fixação dos honorários da sucumbência recursal, em desfavor da União, majorando-se o percentual estabelecido na sentença em 1 ponto percentual, a incidir sobre a base de cálculo nela fixada, conforme previsto no § 11 do art. 85 do CPC-2015.

Prequestionamento

Para evitar futuros embargos, dou expressamente por prequestionados todos os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais indicados pelas partes no processo. A repetição de todos os dispositivos é desnecessária, para evitar tautologia.

Dispositivo

Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação, nos termos da fundamentação.

Documento eletrônico assinado por CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002314920v5 e do código CRC 260b9691.Informações adicionais da assinatura:
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Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5006714-24.2019.4.04.7000/PR

RELATOR: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

APELANTE: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

APELADO: ENILDA MARIA CALADO PEREIRA (AUTOR)

ADVOGADO: Charles Luciano Coelho de lima (OAB PR053398)

EMENTA

ADMINISTRATIVO. PENSÃO VITALÍCIA (LEI 3.373/58). CANCELAMENTO. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TCU. AUSÊNCIA DE DEPENDÊNCIA ECONÔMICA DA PENSIONISTA. ILEGALIDADE. Enquanto a titular da pensão concedida na forma da Lei 3.373/58 permanece solteira e não ocupa cargo permanente - independentemente da análise da dependência econômica -, tem ela incorporado ao seu patrimônio jurídico o direito à manutenção dos pagamentos da pensão concedida sob a égide de legislação então vigente. A interpretação dada pelo Tribunal de Contas ao art. 5º da Lei 3.373/58 fere o disposto nos artigos 2º, parágrafo único, XIII, da Lei 9.784/99; e 24 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, com a redação dada pela Lei 13.655/2018. pedido indenizatório a título de danos morais que é afastado. sentença mantida. Apelo desprovido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos da fundamentação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 03 de fevereiro de 2021.

Documento eletrônico assinado por CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002314921v4 e do código CRC 671fb555.Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
Data e Hora: 4/2/2021, às 16:3:20

Conferência de autenticidade emitida em 12/02/2021 04:01:20.

Poder Judiciário

Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Telepresencial DE 03/02/2021

Apelação Cível Nº 5006714-24.2019.4.04.7000/PR

RELATOR: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

PRESIDENTE: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

PROCURADOR(A): THAMEA DANELON VALIENGO

APELANTE: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

APELADO: ENILDA MARIA CALADO PEREIRA (AUTOR)

ADVOGADO: Charles Luciano Coelho de lima (OAB PR053398)

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

Votante: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

Votante: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA

Votante: Juiz Federal GIOVANI BIGOLIN

MÁRCIA CRISTINA ABBUD

Secretária

Conferência de autenticidade emitida em 12/02/2021 04:01:20.