Remessa Necessária Cível Nº 5002552-44.2024.4.04.7118/RS
RELATOR: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
RELATÓRIO
Trata-se de remessa oficial em face de sentença que concedeu a segurança para ratificar a liminar deferida que determinou à autoridade coatora, no âmbito do recurso administrativo interposto pelo impetrante relativo à cobertura pelo PROAGRO (contrato nº 1255945, referência BACEN nº 20221362979), o que segue: havendo necessidade, fosse instruído com parecer técnico no prazo de 15 (quinze) dias a partir da notificação da autoridade coatora; fosse assegurado ao interessado/impetrante o direito de manifestar-se no prazo de 10 (dez) dias, contados da emissão do parecer técnico e juntada aos autos do processo administrativo; e, por fim, fosse proferida decisão no prazo de 30 (trinta) dias, contados do final do prazo concedido ao interessado/impetrante para manifestação.
Ministério Público Federal manifestou-se para negar provimento à remessa necessária ().
É o relatório.
VOTO
Ao apreciar os pedidos formulados na inicial, o juízo de origem proferiu sentença nos seguintes termos:
"(...)
Segundo dispõe o art. 1º da Lei nº 12.016/09, o mandado de segurança é cabível "para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça".
No caso, a parte impetrante narrou que requereu administrativamente a cobertura pelo seguro PROAGRO, referente às perdas da colheita de milho da safra 2023. O pedido foi indeferido em 04.07.2023 (, p. 1-2) e o impetrante apresentou recurso à Comissão Especial de Recursos (CER) em 02.08.2023 (). Contudo, transcorrido mais de um ano, não houve julgamento do recurso ou justificativa para a demora.
Em razão da excessiva demora, foi deferida a liminar ao , cuja fundamentação adoto como razões de decidir:
A parte impetrante requereu a concessão de medida liminar, nos seguintes termos:
I- A concessão da liminar para determinar o imediato julgamento do Recurso Administrativo pela 1ª INSTANCIA DA COMISSÃO ESPECIAL DE RECURSOS – (CER), junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
O provimento liminar, na via mandamental, está sujeito ao atendimento dos pressupostos elencados no artigo 7º, inciso III, da Lei nº 12.016/2009:
Art. 7o Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
[...]
III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.
Ou seja, a concessão de medida liminar em mandado de segurança somente é possível se constatadas (i) a relevância dos fundamentos; e (ii) a possibilidade de ineficácia da medida, caso deferida apenas ao final da tramitação do processo.
No caso, a parte impetrante narrou que requereu administrativamente a cobertura pelo seguro PROAGRO, referente às perdas da colheita de milho da safra 2023. O pedido foi indeferido em 04.07.2023 (, p. 1-2) e o impetrante apresentou recurso à Comissão Especial de Recursos (CER) em 02.08.2023 (). Contudo, transcorrido mais de um ano, não houve julgamento do recurso ou justificativa para a demora.
No que diz respeito ao requisito da urgência exigível à concessão de provimentos liminares (possibilidade de ineficácia da medida, caso deferida apenas ao final da tramitação do processo), a despeito do rito procedimental célere do mandado de segurança, que dispensa a dilação probatória, é necessário atentar que o que se busca com esse processo é a análise administrativa acerca de pedido de cobertura securitária que visa indenizar os prejuízos causados ao impetrante em relação à cultura de milho.
O impetrante é agricultor e, por isso, os rendimentos havidos da atividade agrícola repercutem diretamente sobre sua subsistência e de sua família.
Assim, mesmo que não implique necessariamente a concessão da cobertura securitária ante a possibilidade de improvimento, o imediato exame do recurso administrativo viabilizará, na hipótese de deferimento, a percepção de valores que interferem na manutenção do impetrante e das atividades profissionais que desenvolve.
A propósito, confira-se:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA DECISÃO. RECURSO ADMINISTRATIVO PROTOCOLADO E NÃO APRECIADO NA DATA DA IMPETRAÇÃO. EXCESSO DE PRAZO VERIFICADO. 1. A excessiva demora da decisão acerca do requerimento administrativo, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com o direito fundamental à razoável duração do processo, e tampouco está em sintonia com os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública. 2. Considerando a demora excessiva da decisão administrativa, em razão de recurso do impetrante já distribuído para a Junta de Recursos do CRPS e ainda não apreciado quando da impetração deste mandamus, restou justificada a concessão da segurança. (TRF4 5022406-59.2021.4.04.7205, NONA TURMA, Relator SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ, juntado aos autos em 01/09/2022)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE RECURSO ADMINISTRATIVO RELATIVO A BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO. A demora excessiva na análise e decisão de recurso administrativo relativo a benefício, transcorrido prazo excessivo entre a data de entrada do pedido e a impetração, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. (TRF4 5000292-59.2022.4.04.7119, SEXTA TURMA, Relator JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, juntado aos autos em 25/08/2022)
Também está demonstrada a relevância dos fundamentos do mandado de segurança.
A Lei nº 8.171/1991, em seu art. 66, prescreve que "Competirá à Comissão Especial de Recursos (CER) decidir, em única instância administrativa, sobre recursos relativos à apuração de prejuízos e respectivas indenizações no âmbito do Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro)."
O Decreto nº 10.124/2019 tem previsão similar:
Art. 2º A Comissão Especial de Recursos é órgão colegiado integrante da estrutura organizacional do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, destinado a decidir, em única instância administrativa, sobre os recursos relativos à apuração dos prejuízos e das indenizações no âmbito do Proagro, nos termos do disposto no art. 66 da Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991.
Art. 3º A Comissão Especial de Recursos é composta por representantes dos seguintes órgãos e entidade:
[...]
§ 2º A Comissão Especial de Recursos será presidida pelo Secretário de Política Agrícola do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
Acerca do excesso de prazo para análise do recurso administrativo, cabe referir que a Administração Pública rege-se por uma série de princípios, entre os quais o da eficiência, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/1999. Celso Antônio Bandeira de Mello demonstra que o princípio da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo, o da "boa administração":
"A Constituição se refere, no art. 37, ao princípio da eficiência. Advirta-se que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência. O fato é que o princípio da eficiência não parece ser mais do que uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da 'boa administração'. Este último significa, como resulta das lições de Guido Falzone, em desenvolver a atividade administrativa 'do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis como os mais idôneos para tanto'. Tal dever, como assinala Falzone, 'não se põe simplesmente como um dever ético ou como mera aspiração deontológica, senão como um dever atual e estritamente jurídico'. Em obra monográfica, invocando lições do citado autor, assinalamos este caráter e averbamos que, nas hipóteses em que há discrição administrativa, 'a norma só quer a solução excelente'. Juarez Freitas, em oportuno e atraente estudo - no qual pela primeira vez entre nós é dedicada toda uma monografia ao exame da discricionariedade em face do direito à boa administração -, com precisão irretocável, afirmou o caráter vinculante do direito fundamental à boa administração." (Bandeira de Mello, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 26ª edição, Ed. Malheiros, 2009, págs. 122-123)
Ademais, a Constituição Federal assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação (artigo 5º, inciso LXXVIII).
Buscando concretizar o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito federal, estabeleceu um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados (prorrogável por igual período mediante motivação expressa):
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Dessa forma, a excessiva demora da decisão acerca do recurso administrativo, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com o direito fundamental à razoável duração do processo, e tampouco está em sintonia com os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública.
Entretanto, é preciso salientar que o art. 49 da Lei nº 9.784/1999 estabelece que o prazo de até trinta dias para a Administração decidir contabiliza-se após concluída a instrução processual.
A seu turno, o art. 42 da mesma lei estabelece que eventuais pareceres de órgãos consultivos devam ser emitidos no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de maior prazo.
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo, o parecer deverá ser emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de maior prazo.
§ 1o Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo não terá seguimento até a respectiva apresentação, responsabilizando-se quem der causa ao atraso.
§ 2o Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu no atendimento.
O art. 43 da Lei nº 9.784/1999 também dispõe que, havendo necessidade de elaboração de laudos técnicos de órgãos administrativos, caso estes não cumpram o encargo no prazo assinalado, o órgão responsável pela instrução processual deverá solicitar laudo técnico de outro órgão dotado de qualificação e capacidade técnica equivalentes.
Por fim, o art. 44 da Lei nº 9.784/1999 assegura ao interessado o direito de, encerrada a instrução, manifestar-se no prazo máximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado.
Ante o exposto, defiro parcialmente o pedido liminar para determinar à Comissão Especial de Recursos vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento que, no âmbito do recurso administrativo interposto pelo impetrante relativo à cobertura pelo PROAGRO (contrato nº 1255945, referência BACEN nº 20221362979):
i. sendo necessário, seja instruído com parecer técnico no prazo de 15 (quinze) dias a partir da notificação da autoridade coatora;
ii. seja assegurado ao interessado/impetrante o direito de manifestar-se no prazo de 10 (dez) dias, contados da emissão do parecer técnico e juntada aos autos do processo administrativo;
iii. seja proferida decisão no prazo de 30 (trinta) dias, contados do final do prazo concedido ao interessado/impetrante para manifestação.
Desta feita, não sobrevindo aos autos elementos aptos a modificar o entendimento exarado na decisão que deferiu o pedido liminar, por razões de economia processual e racionalidade da atividade judicante, resta ratificá-la, incorporando-se os argumentos antes expostos à presente, como razões de decidir.
Portanto, presente o direito líquido e certo sustentado.
Ademais, deferida a medida liminar, a autoridade coatora informou que "o processo impetrado pelo Sr. P. A. B., sob o protocolo Nº CER 21066.026184/2023-48, cadastrado em 28/08/2023, por força do disposto no Mandado de Segurança nº 5002552-44.2024.4.04.7118/RS, em trâmite na 1ª Vara Federal de Carazinho/RS, ao Presidente da CER-Proagro, terá seu ciclo de julgamento concluído até 04/10/2024".
Dessa forma, impõe-se a concessão em parte da segurança para confirmar a liminar.
(...)"
O prazo para análise e manifestação acerca de pedido administrativo submete-se ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da CF/88. Além disso, estabelece a Lei nº 9.784/99, que regula os processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, prazo para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados.
Com efeito, ultrapassados os prazos fixados na legislação sem que houvesse a Administração dado seguimento ao recurso realizado pelo impetrante, resta evidenciada a ilegalidade apontada.
Como a questão foi analisada com precisão pelo representante do Ministério Público Federal nesta Corte, colaciono os seus fundamentos que agrego às minhas razões de decidir:
(...)
Com efeito, é notória a dificuldade que os órgãos da União tem de apreciar tempestivamente as demandas administrativas que lhe são dirigidas, e bem conhecido o esforço de todo o sistema de justiça brasileiro e do próprio ente público federal para corrigir as distorções dessa demora. Quando, nesse contexto, uma sentença fundamentada determina que a apreciação administrativa da União se dê em determinado prazo e o ente federal dela não apela, autoriza-se supor que a cumprirá e que a demanda foi bem resolvida em primeiro grau, não se justificando sua reforma.
(...)
Estando o posicionamento adotado pelo Juízo a quo em conformidade com a legislação de regência e as peculiaridades do caso concreto, e inexistindo insurgência das partes contra o decidido, o que reforça a convicção de que o litígio foi adequadamente resolvido, é de se manter a sentença pelos seus próprios fundamentos, em conformidade com a jurisprudência desta Corte:
ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA EXCESSIVA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. 1. Conforme art. 5º, LXXVIII da CF/88, a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. 2. A excessiva demora na análise de requerimento administrativo, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública. 3. Mantida, em sede de remessa necessária, a sentença que concedeu a segurança, determinando à autoridade impetrada que conclua o julgamento do pedido de reconsideração formulado pelo impetrante. (TRF4 5050523-59.2022.4.04.7000, DÉCIMA SEGUNDA TURMA, Relator RODRIGO KRAVETZ, juntado aos autos em 25/01/2024)
Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa oficial.
Documento eletrônico assinado por LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004793573v8 e do código CRC 0ccf8988.Informações adicionais da assinatura:
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Remessa Necessária Cível Nº 5002552-44.2024.4.04.7118/RS
RELATOR: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
EMENTA
administrativo. remessa necessária. mandado de segurança. recurso administrativo. DEMORA EXCESSIVA sem justificativa. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO.
1. O prazo para análise e manifestação acerca de pedido administrativo submete-se ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da CF/88. Além disso, estabelece a Lei nº 9.784/99, que regula os processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, prazo para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados.
2. Ultrapassados os prazos fixados na legislação sem que houvesse a Administração dado seguimento ao recurso realizado pelo impetrante, resta evidenciada a ilegalidade apontada.
3. Remessa oficial improvida.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 27 de novembro de 2024.
Documento eletrônico assinado por LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004793574v4 e do código CRC c01d58a8.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 19/11/2024 A 27/11/2024
Remessa Necessária Cível Nº 5002552-44.2024.4.04.7118/RS
RELATOR: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
PRESIDENTE: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
PROCURADOR(A): DANIELE CARDOSO ESCOBAR
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 19/11/2024, às 00:00, a 27/11/2024, às 16:00, na sequência 137, disponibilizada no DE de 06/11/2024.
Certifico que a 4ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 4ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA OFICIAL.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
Votante: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
Votante: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Votante: Juíza Federal ANA PAULA DE BORTOLI
GILBERTO FLORES DO NASCIMENTO
Secretário
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