Agravo de Instrumento Nº 5067937-94.2017.4.04.0000/RS
RELATORA: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
AGRAVANTE: UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA - UFSM
AGRAVADO: RAQUEL DE PAULA MOREIRA
ADVOGADO: LUCIANA INES RAMBO
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que, em ação de procedimento comum, deferiu tutela de urgência, para determinar à Universidade Federal de Santa Maria o imediato restabelecimento de benefício de pensão temporária em favor da autora.
Em suas razões, a agravante alegou que (1) há proibição legal de concessão de tutela provisória antecipada contra a Fazenda Pública (art. 1.059 do CPC); (2) em cumprimento à Orientação Normativa SEGEP/MPOG n.º 13/2013, que está em consonância com o entendimento sedimentado pelo Plenário do Tribunal de Contas da União (ACÓRDÃO Nº 892/2012, ACÓRDÃO 1879/2014 e SÚMULA 285, de 16/07/2014), cessou administrativamente a pensão temporária, na medida em que a autora/recorrida não mais preenchia os requisitos legais para o recebimento da aludida prestação; (3) não há qualquer ilegalidade na sua atuação, nem no entendimento manifestado pelo TCU, porque a dependência econômica deve ser comprovada, inicialmente, em relação ao ex-servidor e, posteriormente, em relação ao benefício; (4) o caráter precário da pensão temporária impõe que o benefício somente deve perdurar enquanto mantida a dependência econômica em relação ao benefício; (5) a Lei 3.373/58 deve ser interpretada à luz da nova ordem constitucional trazida pela Constituição de 1988, sob pena de não ser por esta recepcionada; (6) o Acórdão nº 1.879/2014 – Plenário – TCU, que cancelou o Enunciado de Súmula 168 e aprovou outro, que recebeu o nº 285 (“A pensão da Lei 3.373/1958 somente é devida à filha solteira maior de 21 anos enquanto existir dependência econômica em relação ao instituidor da pens ão, falecido antes do advento da Lei 8.112/1990.”). Em seguida, o Acórdão nº 2.780/2016-TCU-Plenário mais uma vez apreciou a questão, após auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal em todos os órgãos da Administração Pública Federal, abrangendo os três Poderes, além do Ministério Público da União e TCU, verificando a ocorrência de indícios de irregularidade em milhares de pensões pagas a filhas maiores de servidores públicos federais; (7) o TCU, na análise do tema, afastou qualquer tipo de análise subjetiva a respeito de qual renda seria necessária para sobrevivência condigna, ao argumento de que a própria Constituição e a Lei já o teriam fixado no valor do salário mínimo, com base no art. 7º, IV, da CF; (8) de forma alguma a dependência econômica pode se confundir com manutenção de padrão de vida, pela própria realidade social e econômica nacionais; (9) não há que se falar em direito adquirido à percepção da pensão, a impedir o seu cancelamento, a partir do momento que os requisitos exigidos para a sua manutenção não mais subsistem, porque a própria lei instituidora do direito qualificou-o como temporário (art. 5º, II, da Lei 3.373/58), e (10) não ampara o pedido inicial o disposto no art. 2º, XIII, da Lei 9.784/99, uma vez que não se está diante de aplicação retroativa de nova interpretação da lei, prevalecendo, na espécie, o princípio da legalidade e o poder-dever da Administração de rever seus atos eivados de irregularidade, afastado o art. 54 da Lei n.° 9.784/99. Nesses termos, requereu a antecipação dos efeitos da tutela e, ao final, o provimento do recurso.
No evento 3 (DESPADEC1), foi indeferido o pedido de antecipação da tutela recursal.
Intimada, a parte agravada apresentou contrarrazões ao agravo de instrumento no evento 8 (CONTRAZ1).
É o relatório.
VOTO
Por ocasião da análise do pedido de antecipação de tutela, foi prolatada decisão nos seguintes termos:
I - De início, afaste-se a alegação de impossibilidade de concessão de tutela provisória contra a Fazenda Pública (art. 1.059 do CPC, arts. 1º a 4º da Lei n.º 8.437, de 30 de junho de 1992, art. 7º, §§ 2º e 5º, da Lei n.º 12.016, de 7 de agosto de 2009, art. 2º-B da Lei n.º 9.494/97, art. 1º da Lei n.º 5.021/66, e art. 5º da Lei n.º 4.348/64), porque a vedação legal não subsiste nas hipóteses em que a postergação da prestação jurisdicional possa acarretar perecimento de direito e implique mera restauração de status quo ante.
Ilustra esse posicionamento:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MEDIDA LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. TCU. APOSENTADORIA. TRANSPOSIÇÃO DE REGIME A ANISTIADOS. DECADÊNCIA. LEIS Nº 8.878/1994 E 9.784/1999. 1. Preenchidos os requisitos para o deferimento do pedido liminar. A plausibilidade das alegações decorre não só da suspensão, nos autos do MS 33.702 (Rel. Edson Fachin), da decisão em que se pauta o ato impugnado (acórdão TCU nº 303/2015), mas, também, da possibilidade de revisão da matéria pelo STF. Por outro lado, o perigo da demora é claramente evidenciado pela natureza alimentar do benefício pleiteado (aposentadoria). 2. Agravo a que se nega provimento.
(STF, MS 34505 MC-AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 19/06/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-141 DIVULG 27/06/2017 PUBLIC 28/06/2017 - grifei)
No caso concreto, é pretendido o restabelecimento do pagamento de benefício previdenciário de natureza alimentar (e não a reclassificação ou equiparação de servidores públicos, a concessão de aumento ou extensão de vantagens pecuniárias), o que afasta a incidência da proibição legal.
Além disso, o provimento judicial liminar é reversível (art. 300, § 3º, do CPC), e eventual risco de irrepetibilidade de valores pagos, por força de decisão judicial precária, não se sobrepõe aos prejuízos que a supressão de verba de caráter alimentar acarretará à própria subsistência da autora.
Quanto à demora no ajuizamento da ação (notificação de cancelamento da pensão, por meio do Ofício nº 257/2017 - PROGEP, expedido em 16/03/2017 e recebido em 23/03/2017, e ingresso em juízo em 15/09/2017) - que, certamente, decorreu da necessidade de adoção de providências prévias para a defesa judicial do direito -, não é significativa, pelo menos a ponto de afastar o requisito do perigo de dano (art. 300 do CPC).
II - A decisão agravada tem o seguinte teor:
DESPACHO/DECISÃO
Trata-se de ação de conhecimento, sob o procedimento comum, proposta por RAQUEL DE PAULA MOREIRA em face da UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA, objetivando provimento jurisdicional antecipatório de tutela que lhe garanta o restabelecimento do benefício de pensão por morte até o julgamento final da lide.
Narrou ser beneficiária de pensão por morte de servidor, instituída em 27.01.1990, com fundamento no Art. 5º, parágrafo único da Lei n. 3.373/58. Referiu que, por isso, presta “declaração anual de beneficiária de pensão” no intuito de comprovar o preenchimento dos requisitos necessários à continuidade do benefício.
Relatou que a ré instaurou processo administrativo no qual se apurou a existência de outra fonte de renda e, assim, foi cancelado o benefício pago, em janeiro de 2017. Aduziu que o ato administrativo é ilegal, pois, além de ofender a coisa julgada, o fez com base em requisitos não previstos em Lei, circunstância já apreciada em sede de Mandado de Segurança Coletivo n. 34.677/DF, impetrado no STF. Pugnou pela concessão da gratuidade de justiça.
É o sucinto relato.
Decido.
Primeiramente, recebo a emenda à inicial.
A concessão de tutela de urgência antecipada requer a demonstração sumária da probabilidade do direito, aliada ao perigo de dano (art. 300 do NCPC).
Os anexos "PROCADM8" a "PROCADM11" (evento 7) mostram que a Autora vinha percebendo benefício de pensão por morte instituído com amparo no Art. 5º da Lei n. 3.373/58, in verbis:
Art 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado: (Vide Lei nº 5.703, de 1971)
I - Para percepção de pensão vitalícia:
a) a espôsa, exceto a desquitada que não receba pensão de alimentos;
b) o marido inválido;
c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo;
II - Para a percepção de pensões temporárias:
a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;
b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.
Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente.
No caso dos autos, a decisão pela cassação da pensão considerou o parecer da Procuradoria Federal junto à UFSM, mais especificamente, os seguintes fundamentos (págs. 11/16, PROCADM11, evento 7)
(...)
(...)
(...)
Como se vê, no âmbito do Tribunal de Contas da União, o entendimento mais recente é de que a dependência econômica constitui requisito essencial para a concessão e também para que se mantenha a pensão prevista na Lei n. 3.373/1958, conforme decidido no Acórdão n. 2.780/2016/TCU; acórdão esse que balizou o processo administrativo da Autora a partir dos novos parâmetros para aferição de dependência econômica em relação ao instituidor.
A propósito, de plano resta afastada a alegação da Demandante de ofensa à coisa julgada, porquanto nos processos n. 2001.71.02.003960-5 e n. 2009.71.02.002447-9 cuidou-se de ato e processo administrativos fundados na constatação de vício de legalidade do ato de concessão do benefício, tratando-se de questão já superada na via judicial.
Por outro lado, o ato administrativo em pauta teve por base a verificação do contexto fático atual, no tocante ao preenchimento (ou não) dos parâmetros legais para a manutenção do benefício, nos termos já delineados.
Assim, ressalto que a matéria de direito ora controvertida foi analisada com profundidade pelo Ministro Edson Fachin, em recente acórdão proferido nos autos da Medida Cautelar em Mandado de Segurança nº 34.677/DF, em trâmite no Supremo Tribunal Federal, cujos fundamentos acolho e transcrevo como razão de decidir:
"(...) A matéria em comento está adstrita à legalidade do ato do Tribunal de Contas da União que reputa necessária a comprovação de dependência econômica da pensionista filha solteira maior de 21 anos, para o reconhecimento do direito à manutenção de benefício de pensão por morte concedida sob a égide do art. 5º, II, parágrafo único, da Lei 3.373/58. Partindo dessa premissa, o TCU determinou a reanálise de pensões concedidas a mulheres que possuem outras fontes de renda, além do benefício decorrente do óbito de servidor público, do qual eram dependentes na época da concessão. Dentre as fontes de renda, incluem-se: renda advinda de relação de emprego, na iniciativa privada, de atividade empresarial, na condição de sócias ou representantes de pessoas jurídicas ou de benefícios do INSS; recebimento de pensão com fundamento na Lei 8.112/90, art. 217, I, alíneas a, b e c (pensão na qualidade de cônjuge de servidor); recebimento de pensão com fundamento na Lei 8.112/90, art. 217, inciso I, alíneas d e e (pais ou pessoa designada) e inciso II, alíneas a, c e d (filhos até 21 anos, irmão até 21 anos ou inválido ou pessoa designada até 21 anos ou inválida); a proveniente da ocupação de cargo público efetivo federal, estadual, distrital ou municipal ou aposentadoria pelo RPPS; ocupação de cargo em comissão ou de cargo em empresa pública ou sociedade de economia mista.
Discute-se, portanto, se a dependência econômica em relação ao instituidor do benefício e do valor pago a título de pensão por morte encontra-se no rol de requisitos para a concessão e manutenção do benefício em questão.
Inicialmente, assento a jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal Federal quanto à incidência, aos benefícios previdenciários, da lei em vigência ao tempo em que preenchidos os requisitos necessários à sua concessão. Trata-se da regra “tempus regit actum”, a qual aplicada ao ato de concessão de pensão por morte significa dizer: a lei que rege a concessão do benefício de pensão por morte é a vigente na data do óbito do segurado.
Neste sentido:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. FISCAIS DE RENDA. PENSÃO POR MORTE. 1) A pensão por morte rege-se pela legislação em vigor na data do falecimento do segurado. Princípio da lei do tempo rege o ato (tempus regit actum). Precedentes. 2) Impossibilidade de análise de legislação local (Lei Complementar estadual n. 69/1990 e Lei estadual n. 3.189/1999). Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE 763.761- AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 10.12.2013).
“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Pensão por morte. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de que o valor da pensão por morte deve observar o padrão previsto ao tempo do evento que enseja o benefício. Tempus regit actum. 3. Evento instituidor do benefício anterior à vigência da Emenda Constitucional 20/1998. Descabe emprestar eficácia retroativa à diretriz constitucional. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 717.077- AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 12.12.2012).
A tese foi assentada, inclusive, no julgamento do RE 597.389-RG-QO, sob a sistemática da repercussão geral.
As pensões cujas revisões foram determinadas no Acórdão 2.780/2016 – Plenário – TCU, tiveram suas concessões amparadas na Lei 3.373/58, que dispunha sobre o Plano de Assistência ao Funcionário e sua Família (regulamentando os artigos 161 e 256 da Lei 1.711/1952, a qual, por sua vez, dispunha sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União), cujos artigos 3º e 5º tinham a seguinte redação:
Art. 3º O Seguro Social obrigatório garante os seguintes benefícios:
I - Pensão vitalícia;
II - Pensão temporária;
III - Pecúlio especial.
(...)
Art. 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado:
I - Para percepção de pensão vitalícia:
a) a espôsa, exceto a desquitada que não receba pensão de alimentos;
b) o marido inválido;
c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo;
II - Para a percepção de pensões temporárias:
a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;
b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.
Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente.
Os requisitos para a concessão da pensão por morte aos filhos dos servidores públicos civis federais eram, portanto, serem menores de 21 (vinte e um anos) ou inválidos. Excepcionalmente, a filha que se mantivesse solteira após os 21 anos não deixaria de receber a pensão por morte, exceto se passasse a ocupar cargo público permanente. Não se exigiam outros requisitos como, por exemplo, a prova da dependência econômica da filha em relação ao instituidor ou ser a pensão sua única fonte de renda.
De igual modo, não havia na lei hipótese de cessação da pensão calcada no exercício, pela pensionista, de outra atividade laborativa que lhe gerasse algum tipo de renda, à exceção de cargo público permanente.
A superação da qualidade de beneficiário da pensão temporária ocorria, apenas, em relação aos filhos do sexo masculino após os 21 anos, quando da recuperação da capacidade laborativa pelo filho inválido, e, no que tange à filha maior de 21 anos, na hipótese de alteração do estado civil ou de posse em cargo público.
A Lei 1.711/1952 e todas as que a regulamentavam, incluída a Lei 3.373/58, foram revogadas pela Lei 8.112/90, que dispôs sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, à luz na nova ordem constitucional inaugurada em 1988.
Nesse novo estatuto a filha solteira maior de 21 anos não mais figura no rol de dependentes habilitados à pensão temporária. Atualmente, considerando as recentes reformas promovidas pela Lei 13.135/2015, somente podem ser beneficiários das pensões, cujos instituidores sejam servidores públicos civis, o cônjuge ou companheiro, os filhos menores de 21 anos, inválidos ou com deficiência mental ou intelectual, e os pais ou irmão que comprovem dependência econômica.
Nesse contexto, as pensões cuja revisão suscita o Tribunal de Contas da União no Acórdão 2.780/2016 foram concedidas entre o início e o término de vigência da Lei 3.373/58, ou seja, de março de 1958 a dezembro de 1990.
A respeito do prazo para a revisão do ato de concessão de benefícios previdenciários a servidor público ou a seus dependentes, a Lei 9.784/99 dispõe, no artigo 54, ser de cinco anos o prazo para a Administração anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários.
Com efeito, pende de julgamento neste Supremo Tribunal Federal o tema em que se discute o termo inicial do prazo decadencial para revisar atos de pensão ou aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União, se da concessão da aposentadoria/pensão ou se do julgamento pela Corte de Contas, em sede de repercussão geral no bojo de RE 636.553, pendente ainda o julgamento do mérito.
No entanto, o Acórdão impugnado diz respeito a atos de concessão cuja origem são óbitos anteriores a dezembro de 1990, sendo muito provável que o prazo de cinco anos, contados da concessão ou do julgamento, já tenha expirado. De todo modo, não houve, no Acórdão do TCU, menção ao respeito ao prazo decadencial de revisão previsto no artigo 9.784/99, porquanto o entendimento lá sustentado diz respeito à possibilidade de revisão a qualquer tempo em que se modificarem as condições fáticas da dependência econômica.
Haure-se, portanto, da leitura rasa da jurisprudência e da legislação acima citadas a seguinte conclusão: as pensões concedidas às filhas maiores sob a égide da Lei 3.373/58 que preenchiam os requisitos pertinentes ao estado civil e à não ocupação de cargo público de caráter permanente encontram-se consolidadas e somente podem ser alteradas, é dizer, cessadas, se um dos dois requisitos for superado, ou seja, se deixarem de ser solteiras ou se passarem a ocupar cargo público permanente.
O Tribunal de Contas da União, contudo, não interpreta do mesmo modo a legislação e a jurisprudência transcritas acima e esclarece, no ato coator, ter havido uma “evolução na jurisprudência recente do TCU a respeito do tema”.
O TCU adotava a tese firmada no Poder Judiciário no sentido de que à pensão por morte aplica-se a lei vigente à época da concessão.
Permitia, ainda, nos termos da Súmula 168, que a filha maior solteira que viesse a ocupar cargo público permanente na Administração Direta e Indireta optasse entre a pensão e a remuneração do cargo público, considerando a situação mais vantajosa.
No entanto, em 2012, após consulta formulada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o que resultou na confecção do Acórdão 892/2012, o TCU alterou a interpretação sobre o tema “a partir da evolução social” e considerou revogar a Súmula 168, bem como reputar necessária a comprovação da dependência econômica das filhas em relação ao valor da pensão da qual são titulares.
Para a Corte de Contas, “a dependência econômica constitui requisito cujo atendimento é indispensável tanto para a concessão da pensão quanto para a sua manutenção, ou seja, a eventual perda de tal dependência por parte da pensionista significará a extinção do direito à percepção do benefício em referência.”
Partindo dessa premissa, ou seja, de que para a obtenção e manutenção da pensão por morte é exigida a prova da dependência econômica, o TCU definiu ser incompatível com a manutenção desse benefício a percepção, pela pensionista, de outras fontes de renda, ainda que não decorrentes da ocupação de cargo público permanente.
Editou, então, a Súmula 285, de seguinte teor: “A pensão da Lei 3.373/1958 somente é devida à filha solteira maior de 21 anos enquanto existir dependência econômica em relação ao instituidor da pensão, falecido antes do advento da Lei 8.112/1990.”
Ademais, foram fixadas diretrizes para a análise do novo requisito: “Se comprovado que o salário, pró-labore e/ou benefícios não são suficientes para a subsistência condigna da beneficiária, ela poderá acumular a economia própria com o benefício pensional. De outra forma, se a renda for bastante para a subsistência condigna, não há que se falar em habilitação ou na sua permanência como beneficiária da pensão.” (eDOC 30, p. 8)
Estabeleceu-se como parâmetro da análise de renda “condigna da beneficiária” o valor do teto dos benefícios do INSS.
Entendo, no entanto, ao menos em análise própria do pedido cautelar, que os princípios da legalidade e da segurança jurídica não permitem a subsistência in totum da decisão do Tribunal de Contas da União contida no Acórdão 2.780/2016.
A violação ao princípio da legalidade se dá pelo estabelecimento de requisitos para a concessão e manutenção de benefício cuja previsão em lei não se verifica.
Ainda que a interpretação evolutiva do princípio da isonomia entre homens e mulheres após o advento da Constituição Federal de 1988 (artigo 5º, I) inviabilize, em tese, a concessão de pensão às filhas mulheres dos servidores públicos, maiores e aptas ao trabalho, pois a presunção de incapacidade para a vida independente em favor das filhas dos servidores não mais se sustenta com o advento da nova ordem constitucional, as situações jurídicas já consolidadas sob a égide das constituições anteriores e do arcabouço legislativo que as regulamentavam não comportam interpretação retroativa à luz do atual sistema constitucional.
Nesse sentido, embora o princípio da igualdade não tenha sido uma novidade na Constituição Federal de 1988, por já constar dos ideais revolucionários em 1879 e formalmente nas constituições brasileiras desde a do Império, de 1824, a sua previsão não se revelou suficiente para impedir a escravidão ou para impor o sufrágio universal, por exemplo, tampouco para extirpar do Código Civil de 1916 a condição de relativamente incapazes das mulheres casadas, o que somente ocorreu em 1962, com a Lei 4.121/62.
Do escólio doutrinário de Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, em comentários ao art. 5º, I, da CF/88, extrai-se o seguinte:
“é preciso todavia reconhecer que o avanço jurídico conquistado pelas mulheres não corresponde muitas vezes a um real tratamento isonômico no que diz respeito à efetiva fruição de uma igualdade material. Isso a nosso ver é devido a duas razões fundamentais: as relações entre homens e mulheres obviamente se dão em todos os campos da atividade social, indo desde as relações de trabalho, na política, nas religiões e organizações em geral, até chegar ao recanto próprio do lar, onde homem e mulher se relacionam fundamentalmente sob a instituição do casamento. É bem de ver que, se é importante a estatuição de iguais direitos entre homem e mulher, é forçoso reconhecer que esta disposição só se aperfeiçoa e se torna eficaz na medida em que a própria cultura se altere.” (Comentários à Constituição do Brasil. v. 2. São Paulo: Saraiva, 1989. p. 18, grifos meus)
Nesse contexto, revelava-se isonômico, quando da disciplina do estatuto jurídico do servidor público no ano de 1958, salvaguardar às filhas solteiras uma condição mínima de sobrevivência à falta dos pais.
Essa situação não mais subsiste e soaria não só imoral, mas inconstitucional, uma nova lei de tal modo protetiva na sociedade concebida sob os preceitos de isonomia entre homens e mulheres insculpidos na atual ordem constitucional.
No entanto, a interpretação evolutiva dada pelo Tribunal de Contas da União não pode ter o condão de modificar os atos constituídos sob a égide da legislação protetiva, cujos efeitos jurídicos não estão dissociados da análise do preenchimento dos requisitos legais à época da concessão, pois “não é lícito ao intérprete distinguir onde o legislador não distinguiu” (RE 71.284, Rel. Min. Aliomar Baleeiro).
Além disso, o teor da lei 3.373/58 e o histórico retro mencionado acerca da situação da mulher na sociedade pré Constituição de 1988, revela claramente a presunção de dependência econômica das filhas solteiras maiores de vinte e um anos, não se revelando razoável, exceto se houver dúvida no tocante à lisura da situação das requerentes no momento da solicitação da pensão (o que não se pode extrair das razões do ato impugnado), exigir que faça prova positiva da dependência financeira em relação ao servidor instituidor do benefício à época da concessão.
Veja-se que a legislação de regência, quando previu, em relação a benefícios de caráter temporário, a possibilidade de “superação da qualidade de beneficiário”, o fez expressamente.
A Lei 3.373/58, por exemplo, estabelecia a manutenção da invalidez como “condição essencial” à percepção da pensão do filho ou do irmão inválido.
De igual modo, a Lei 8.112/90, atual estatuto jurídico dos servidores públicos civis federais, no artigo 222, enumera de modo expresso as hipóteses para a “perda da qualidade de beneficiário”: falecimento, anulação de casamento, cessação de invalidez ou afastamento de deficiência, acumulação de pensões, renúncia expressa ou, em relação ao cônjuge, o decurso dos prazos de que tratou a Lei 13.135/2015.
Mesmo para os benefícios devidos aos pais e aos irmãos, que necessitam comprovar a dependência econômica para a concessão do benefício, a superação dessa condição não consta dentre as hipóteses de perda da qualidade de beneficiário.
A respeito especificamente desse tema, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 234.543, de relatoria do Ministro Ilmar Galvão, expressamente considerou que a Lei 8.112/90 (art. 217, II, a, e 222, IV), ao revogar o benefício de pensão por morte à filha solteira maior de 21 anos, não poderia retroagir para atingir benefícios concedidos antes de sua vigência.
Eis a ementa do julgado:
ADMINISTRATIVO. FILHA DE EX-SERVIDOR DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. PENSÃO TEMPORÁRIA. LEI 3.373/58. ALTERAÇÕES PELA LEI 8.112/90. DIREITO ADQUIRIDO. A garantia insculpida no art. 5º, inc. XXXVI, da Constituição Federal impede que lei nova, ao instituir causa de extinção de benefício, não prevista na legislação anterior, retroaja para alcançar situação consolidada sob a égide da norma então em vigor. Conquanto tenha a Lei 8.112/90 alterado as hipóteses de concessão de pensão temporária, previstas na Lei 3.373/58, tais modificações não poderiam atingir benefícios concedidos antes de sua vigência. Recurso extraordinário não conhecido. (RE 234.543, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Primeira Turma, julgado em 20/04/1999, DJ 06-08-1999 PP-00051 EMENT VOL-01957-14 PP-02953)
Ademais, dizer que a pensão é temporária não significa suscitar a sua revisão a cada dia ou a cada mês para verificar se persistem os requisitos que ensejaram a sua concessão. Significa que esse tipo de benefício tem condições resolutivas pré-estabelecidas: para os filhos, o atingimento da idade de 21 anos; para os inválidos, a superação dessa condição; para as filhas maiores de 21 anos, a alteração do estado civil ou a ocupação de cargo público de caráter permanente.
Assim, enquanto a titular da pensão permanece solteira e não ocupa cargo permanente, independentemente da análise da dependência econômica, porque não é condição essencial prevista em lei, tem ela incorporado ao seu patrimônio jurídico o direito à manutenção dos pagamentos da pensão concedida sob a égide de legislação então vigente, não podendo ser esse direito extirpado por legislação superveniente, que estipulou causa de extinção outrora não prevista.
No mesmo sentido, o Plenário do STF, no julgamento do MS 22.604, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, expressamente assenta a impossibilidade de reversão de pensão considerando o direito adquirido já consolidado:
PENSÃO. DISPUTA ENTRE HERDEIRAS. APLICAÇÃO DA LEI Nº 6.782/80. ATO ADMINISTRATIVO DO TCU. FILHA SEPARADA APÓS O ÓBITO DO PAI. REVERSÃO DO BENEFÍCIO. DIREITO ADQUIRIDO. EXISTÊNCIA. 1. Filha viúva, divorciada ou desquitada equipara-se à filha solteira, se provada dependência econômica ao instituidor, à data da sucessão pensional. 2. Verificado o óbito desse quando da vigência da Lei nº 6.782/80, a filha solteira, enquanto menor, faz jus à pensão, perdendo-a ao se casar. 3. Quota-parte da pensão
cabível àquela que se casou transferida para a outra. Impossibilidade da reversão tempos depois em face da consolidação do direito adquirido. Mandado de Segurança
conhecido e deferido. (MS 22604, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 28/04/1998, DJ 08-10-1999 PP-00039 EMENT VOL-01966-01 PP-00032)
Nesse contexto, viola, a piori, o princípio da legalidade o entendimento lançado no Acórdão 2.780/2016 no sentido de que qualquer fonte de renda que represente subsistência condigna seja apta a ensejar o cancelamento da pensão ou de outra fonte de rendimento das titulares de pensão concedida na forma da Lei 3.373/58 e mantida nos termos do parágrafo único do artigo 5º dessa lei.
Em segundo lugar, o acórdão do TCU não subsiste a uma apreciação à luz do princípio da segurança jurídica. Como dito, a Lei 9.784/99 impõe prazo decadencial para a revisão, pela Administração, de atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis aos destinatários, salvo comprovada má-fé.
Assim, ressalvados os casos em que as pensionistas deliberadamente violaram a lei, é dizer, usaram de má-fé para a obtenção ou manutenção do benefício previdenciário em questão, a revisão do ato de concessão há de observar o prazo decadencial previsto na Lei 9.784/99, pois o STF, no julgamento do RE 626.489, sob a sistemática da repercussão geral, assentou entendimento segundo o qual, com base na segurança jurídica e no equilíbrio financeiro e atuarial, não podem ser eternizados os litígios.
A exceção à prova de má-fé não consta do Acórdão 2.780/2016, porque a interpretação que deu o TCU à manutenção das pensões temporárias é a de que elas podem ser revogadas a qualquer tempo, constatada a insubsistência dos requisitos que ensejaram a sua concessão, especialmente a dependência econômica, a qual, para o TCU, não é presumida.
Por derradeiro, observo que um dos principais fundamentos do Acórdão 2.780/2016 é a “evolução interpretativa” realizada pelo TCU à luz da nova ordem constitucional, a permitir que se exija a comprovação da dependência econômica da pensionista em relação ao valor percebido.
Veja-se que a nova interpretação resultou inclusive na revogação de Súmula do TCU que tratava da acumulação da pensão com cargo público.
Ainda que fosse admissível a exigibilidade da dependência econômica como condição para a manutenção da pensão em debate nestes autos, a aplicação da inovação interpretativa aos atos já consolidados encontra óbice no inciso XIII do parágrafo único do artigo 2º da Lei 9.784/99, o qual veda a aplicação retroativa de nova interpretação na análise de processos administrativos.
O Supremo Tribunal Federal reconheceu a necessidade de se conferir efeitos ex nunc às decisões administrativas que modificam posicionamentos anteriores, a fim de dar segurança jurídica a atos já consolidados e até mesmo para evitar que justificativas como “orçamento público” sejam utilizadas para rever atos dos quais decorram efeitos financeiros favoráveis ao beneficiário. Precedente: AO 1.656, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 10.10.2014.
Ante todo o exposto, considero, a priori, plausíveis de serem revistos apenas os atos de concessão de pensões por morte cujas titulares deixaram de se enquadrar na previsão legal vigente na época do preenchimento dos requisitos legais, ou seja, é possível a revisão das pensões cujas titulares ocupem cargo público de caráter permanente ou recebam outros benefícios decorrentes da alteração do estado civil, como a pensão prevista no art. 217, inciso I, alíneas a, b e c, Lei 8.112/90, ou a pensão prevista no art. 74 c/c art. 16, I, ambos da Lei 8.213/91, ou seja, pensões por morte de cônjuges.
Assentadas essas premissas, há plausibilidade jurídica no pedido formulado, no sentido de que, reconhecida a qualidade de dependente na filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas em lei, a pensão é, prima facie, devida e deve ser mantida. Ademais, tratando-se de verba de natureza alimentar, tenho como presente a possibilidade de que a demora na concessão do provimento possa resultar na sua ineficácia, já que a revisão do ato de concessão da pensão, nos moldes como determinada pelo TCU no ato impugnado, poderá resultar na cessação de uma das fontes de renda recebidas pela Impetrante.(Grifei)
Com essas considerações, havendo fundamento relevante e risco de ineficácia da medida, defiro parcialmente o pedido de liminar, nos termos do art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, para suspender, em parte, os efeitos do Acórdão 2.780/2016 em relação às pensionistas associadas à Impetrante até o julgamento definitivo deste mandado de segurança, mantendo-se a possibilidade de revisão em relação às pensões cujas titulares ocupem cargo público de caráter permanente ou recebam outros benefícios decorrentes da alteração do estado civil, como a pensão prevista no art. 217, inciso I, alíneas a, b e c, da Lei 8.112/90, ou a pensão prevista no art. 74 c/c art. 16, I, ambos da Lei 8.213/91, ou seja, pensões por morte de cônjuges.
(...)".
Assim, em princípio, somente a alteração da condição de solteira ou a ocupação de cargo público em caráter permanente é que podem ensejar a perda da pensão temporária, a teor do que preceitua o Art. 5º, prágrafo único, da Lei n. 3.373/58.
Ocorre que, em relação à fonte de renda (motivo para a o cancelamento do benefício), é fato incontroverso de que a Demandante não passou a ocupar cargo público permanente.
E, embora tenha mantido sucessivos vínculos empregatícios desde o ano de 2005 (págs. 16/24, PROCADM9, evento 7), tal circunstância não pode ser utilizada em desfavor da pensionista, porquanto diga respeito a parâmetro não previsto expressamente na Lei n. 3.373/58.
Nesse contexto, verifico a probabilidade do direito alegado pela Autora, porquanto a Administração utilizou-se de parâmetros não expressamente previstos em Lei para a aferição (afastamento) da dependência econômica em relação ao instituidor da pensão.
Da mesma forma, também se encontra presente o perigo de dano, tendo em conta o caráter alimentar do benefício em questão.
1. Ante o exposto, defiro o pedido de tutela de urgência antecipada, para determinar à UFSM que restabeleça imediatamente o benefício de pensão temporária em favor da Autora.
2. Concedo à Demandante o benefício da AJG. Anote-se.
3. Notifique-se, pessoalmente, o Reitor da UFSM para que diligencie no cumprimento da presente decisão, apresentando perante este Juízo prova do cumprimento da medida no prazo de 10 (dez) dias. O mandado de notificação deverá ser cumprido em regime de urgência e o prazo para atendimento da ordem judicial inicia-se a contar da efetiva notificação.
4. Outrossim, com apoio no §4º, II, do art. 334, do CPC, verificando 'ab initio' que o direito postulado não admite a autocomposição, tenho como prejudicada a realização da audiência de mediação/conciliação.
5. Dessa forma, cite-se a Ré para, querendo, no prazo legal, ofertar a contestação, cujo termo inicial submete-se ao regramento do inciso III do art. 335 do CPC.
6. Apresentada contestação, intime-se a parte autora para réplica e para que diga se pretende produzir outras provas, especificando-as e justificando a sua necessidade, nos termos dos art. 350 e 351 do CPC.
7. Após, intime-se a parte ré, para que, de forma fundamentada, especifique as provas que pretende produzir. (grifos nossos e do original).
A tais fundamentos, não foram opostos argumentos idôneos a infirmar o convencimento do julgador.
Como bem ressaltado no decisum, o eg. Supremo Tribunal Federal já se manifestou sobre o tema objeto da lide, ao analisar medida cautelar em mandado de segurança coletivo (MS 34.677 MC/DF), impetrado pela Associação Nacional da Previdência e da Seguridade Social, envolvendo a execução do Acórdão n.º 2.780/2016 do Plenário do TCU - o qual determinou a revisão de benefícios previdenciários de pensão por morte titularizados por filhas solteiras de servidores públicos civis, instituídas com base no art. 5º, inciso II, § único, da Lei n.º 3.373/1958.
Na ocasião, o eminente Relator assentou que (1) o benefício rege-se pela legislação vigente ao tempo do óbito do instituidor e (2) as pensões por morte, concedidas às filhas maiores de servidores públicos, com fundamento no referido diploma legal, que preenchiam os requisitos pertinentes ao estado civil e a não ocupação de cargo público de caráter permanente, encontram-se consolidadas e somente podem ser cessadas, se um deles for superado. Com efeito, são, a priori, plausíveis de serem revistos apenas os atos de concessão de pensões por morte cujas titulares deixaram de se enquadrar na previsão legal vigente na época do preenchimento dos requisitos legais, ou seja, é possível a revisão das pensões cujas titulares ocupem cargo público de caráter permanente ou recebam outros benefícios decorrentes da alteração do estado civil, como a pensão prevista no art. 217, inciso I, alíneas a, b e c, Lei 8.112/90, ou a pensão prevista no art. 74 c/c art. 16, I, ambos da Lei 8.213/91, ou seja, pensões por morte de cônjuges.
Outro aspecto relevante a salientar é que a alteração da interpretação da legislação de regência - para estender a exigência de dependência econômica à manutenção do benefício, considerando, para esse fim, qualquer fonte de renda - não pode subsistir, pelo menos em juízo de cognição sumária. Isso porque a violação ao princípio da legalidade se dá pelo estabelecimento de requisitos para a concessão e manutenção de benefício cuja previsão em lei não se verifica. Ainda que a interpretação evolutiva do princípio da isonomia entre homens e mulheres após o advento da Constituição Federal de 1988 (artigo 5º, I) inviabilize, em tese, a concessão de pensão às filhas mulheres dos servidores públicos, maiores e aptas ao trabalho, pois a presunção de incapacidade para a vida independente em favor das filhas dos servidores não mais se sustenta com o advento da nova ordem constitucional, as situações jurídicas já consolidadas sob a égide das constituições anteriores e do arcabouço legislativo que as regulamentavam não comportam interpretação retroativa à luz do atual sistema constitucional. Em outros termos, enquanto a titular da pensão permanece solteira e não ocupa cargo permanente, independentemente da análise da dependência econômica, porque não é condição essencial prevista em lei, tem ela incorporado ao seu patrimônio jurídico o direito à manutenção dos pagamentos da pensão concedida sob a égide de legislação então vigente, não podendo ser esse direito extirpado por legislação superveniente, que estipulou causa de extinção outrora não prevista.
Além disso, o acórdão do TCU não subsiste a uma apreciação à luz do princípio da segurança jurídica. Como dito, a Lei 9.784/99 impõe prazo decadencial para a revisão, pela Administração, de atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis aos destinatários, salvo comprovada má-fé. Assim, ressalvados os casos em que as pensionistas deliberadamente violaram a lei, é dizer, usaram de má-fé para a obtenção ou manutenção do benefício previdenciário em questão, a revisão do ato de concessão há de observar o prazo decadencial previsto na Lei 9.784/99, pois o STF, no julgamento do RE 626.489, sob a sistemática da repercussão geral, assentou entendimento segundo o qual, com base na segurança jurídica e no equilíbrio financeiro e atuarial, não podem ser eternizados os litígios. A exceção à prova de má-fé não consta do Acórdão 2.780/2016, porque a interpretação que deu o TCU à manutenção das pensões temporárias é a de que elas podem ser revogadas a qualquer tempo, constatada a insubsistência dos requisitos que ensejaram a sua concessão, especialmente a dependência econômica, a qual, para o TCU, não é presumida. Ainda que fosse admissível a exigibilidade da dependência econômica como condição para a manutenção da pensão em debate nestes autos, a aplicação da inovação interpretativa aos atos já consolidados encontra óbice no inciso XIII do parágrafo único do artigo 2º da Lei 9.784/99, o qual veda a aplicação retroativa de nova interpretação na análise de processos administrativos.
Destarte, é necessário conferir efeitos ex nunc às decisões administrativas que modificam posicionamentos anteriores, a fim de dar segurança jurídica a atos já consolidados e até mesmo para evitar que justificativas como 'orçamento público' sejam utilizadas para rever atos dos quais decorram efeitos financeiros favoráveis ao beneficiário.
À vista de tais fundamentos, (1) há plausibilidade jurídica no pedido formulado, no sentido de que, reconhecida a qualidade de dependente na filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas em lei, a pensão é, prima facie, devida e deve ser mantida, e (2) em se tratando de verba de natureza alimentar, existe a possibilidade de que a demora na concessão do provimento possa resultar na sua ineficácia, já que a revisão do ato de concessão da pensão, nos moldes como determinada pelo TCU no ato impugnado, poderá resultar na cessação de uma das fontes de renda recebidas pela autora.
Os demais argumentos deduzidos pela agravante deverão ser analisados, oportunamente, pelo juízo a quo, após o devido contraditório.
Ante o exposto, indefiro o pedido de antecipação de tutela recursal.
Intimem-se, sendo a agravada para contrarrazões.
Estando o decisum em consonância com a jurisprudência e as circunstâncias do caso concreto, não vejo motivos para alterar o posicionamento adotado, que mantenho integralmente.
Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento.
Documento eletrônico assinado por VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40000427847v2 e do código CRC 9952c181.Informações adicionais da assinatura:
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Agravo de Instrumento Nº 5067937-94.2017.4.04.0000/RS
RELATORA: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
AGRAVANTE: UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA - UFSM
AGRAVADO: RAQUEL DE PAULA MOREIRA
ADVOGADO: LUCIANA INES RAMBO
EMENTA
agravo de instrumento. administrativo. pensão. dependência. natureza alimentar.
1. Há plausibilidade jurídica no pedido formulado, no sentido de que, reconhecida a qualidade de dependente na filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas em lei, a pensão é, prima facie, devida e deve ser mantida. 2. Em se tratando de verba de natureza alimentar, existe a possibilidade de que a demora na concessão do provimento possa resultar na sua ineficácia, já que a revisão do ato de concessão da pensão, nos moldes como determinada pelo TCU no ato impugnado, poderá resultar na cessação de uma das fontes de renda recebidas pela autora.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, decidiu negar provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 18 de abril de 2018.
Documento eletrônico assinado por VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40000427848v4 e do código CRC 9920f35e.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 18/04/2018
Agravo de Instrumento Nº 5067937-94.2017.4.04.0000/RS
RELATORA: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
PRESIDENTE: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
PROCURADOR(A): CAROLINA DA SILVEIRA MEDEIROS
AGRAVANTE: UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA - UFSM
AGRAVADO: RAQUEL DE PAULA MOREIRA
ADVOGADO: LUCIANA INES RAMBO
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 18/04/2018, na seqüência 521, disponibilizada no DE de 02/04/2018.
Certifico que a 4ª Turma , ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A 4ª Turma , por unanimidade, decidiu negar provimento ao agravo de instrumento.
RELATORA DO ACÓRDÃO: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Votante: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Votante: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
Votante: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
LUIZ FELIPE OLIVEIRA DOS SANTOS
Secretário
Conferência de autenticidade emitida em 07/07/2020 15:07:58.