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Agravo de Instrumento Nº 5024928-43.2021.4.04.0000/PR
RELATOR: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: SILVIO CESAR DE LIMA NOGUEIRA
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que assim dispôs:
"(...)
2. Antes de examinar o pedido de medida liminar, e a fim de evitar a propositura de embargos de declaração, bem como para suprir eventual pré-questionamento, é importante registrar que o acordo homologado pelo STF no RE 1.171.152 (Tema 1.066) só vincula o INSS para analisar requerimento inicial previdenciário (benefício por incapacidade com ou sem perícia médica, benefício assistencial com ou sem avaliação médica ou social, aposentadorias, pensão, averbação, CTC, informações diversas) e a União para realizar perícia médica sob a responsabilidade da Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF). Ou seja, não vincula o CRPS ou as Juntas de Recurso, nem pedidos de natureza revisional.
A respeito desse acordo, teço as seguintes considerações:
- a homologação aceita por este Juízo, até orientação em sentido diverso, é a operada pelo plenário do STF, com publicação em 17.2.2021, haja vista a ausência de declaração de efeitos para a homologação ad referendum de 09.12.2020;
- o acordo não se manifestou expressamente sobre o passivo (requerimentos protocolados antes de sua homologação), de forma que, a princípio, impõe-se considerar, para os fins deste processo, os prazos considerados como razoáveis praticados até a véspera da homologação do acordo pelo plenário do STF (publicado em 17.2.2021);
- o acordo refere-se ao atendimento do INSS sobre "reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais" (Cláusula Primeira), equivalendo, portanto, aos pedidos iniciais de concessão ou de emissão de CTC (direito do segurado), e, por via inversa, não se aplica a pedido administrativo de revisão, pedido de natureza não concessória ou ao recurso administrativo (não são reconhecimento inicial, visto que, nestas duas últimas hipóteses, a Administração já se pronunciou sobre o direito requerido);
- o início dos prazos entabulados no acordo só começa com a realização da perícia médica e avaliação social para os casos em que necessárias, ou, não o sendo, com o protocolo do requerimento administrativo (Cláusula Segunda);
- em relação ao requerimento inicial de direito que dependa de perícia, o acordo só começará a valer em 6 meses (17.8.2021, considerada a homologação do Plenário do STF) (Cláusula Segunda);
- o prazo para realização de perícia médica e de avaliação social é flexível e não permite a pronta assimilação da situação vigente em cada caso, carecendo de informações preliminares da Autarquia (Cláusulas Terceira e Quarta). Além disso, a contagem desse prazo está sujeita ao retorno das atividades periciais médicas e de avaliação social (Cláusula Sexta), o que impede o pronto provimento judicial antes de ouvida a Autarquia
- a formulação de exigência no processo administrativo suspende a contagem do prazo (com ou sem perícia/avaliação) (Cláusula Quinta), cuja situação só é possível de ser verificada na cópia integral e atualizada do processo administrativo, sem a qual não é possível, a princípio, o pronto provimento judicial favorável ao interesse do segurado;
- a Cláusula Sétima refere-se a intimações judiciais. Portanto, os prazos ali previstos não são os que o INSS deve observar quanto aos requerimentos administrativos iniciais.
De fato, a transação homologada pelo STF não menciona sua aplicação a casos pretéritos e não é razoável que o segurado aguarde também pela moratória além de prazo superior a 45 dias até a impetração desta ação mandamental.
A interpretação que deve ser dada a este acordo não é a de que foi concedida uma moratória ampla e irrestrita ao INSS, mas sim de que, enquanto não ultrapassado o prazo de implantação do acordo, devem ser observados os prazos estabelecidos nas Leis 9.784/99 e 8.213/91.
Nesse mesmo sentido vem decidindo o TRF da 4ª Região: (TRF4, AG 5007677-12.2021.4.04.0000, QUINTA TURMA, Relator OSNI CARDOSO FILHO, juntado aos autos em 03/03/2021); (TRF4, AG 5008618-59.2021.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, juntado aos autos em 03/03/2021) e (TRF4, AG 5008280-85.2021.4.04.0000, QUINTA TURMA, Relator ALTAIR ANTONIO GREGÓRIO, juntado aos autos em 02/03/2021).
Ademais, considerando que o evento administrativo ocorreu há mais de 45 dias, não se justifica o elastecimento do prazo em favor da autoridade coatora.
Nesse sentido, conforme decidido pelo STF no RE 631.240, firmou-se a orientação no sentido de que a injustificada demora na análise do requerimento administrativo enseja interesse em agir para as ações de concessão de benefício, importando, todavia, destacar o pronunciamento do Min. Roberto Barroso no voto condutor do acórdão transitado em julgado, acerca do prazo considerado razoável para a conclusão do processo administrativo:
16. Assim, se a concessão de um direito depende de requerimento, não se pode falar em lesão ou ameaça a tal direito antes mesmo da formulação do pedido administrativo. O prévio requerimento de concessão, assim, é pressuposto para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário. Eventual lesão a direito decorrerá, por exemplo, da efetiva análise e indeferimento total ou parcial do pedido, ou, ainda, da excessiva demora em sua apreciação (isto é, quando excedido o prazo de 45 dias previsto no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991). Esta, aliás, é a regra geral prevista no Enunciado 77 do Fórum Nacional dos Juizados Especiais Federais – FONAJEF (“O ajuizamento da ação de concessão de benefício da seguridade social reclama prévio requerimento administrativo”).
Portanto, resta estabelecido o fumus bonis iuris, tendo em vista a razoabilidade do prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para a resposta administrativa nos casos previdenciários.
Já o periculum in mora fica evidenciado diante da demora da Administração em responder ao segurado hipossuficiente o seu requerimento versando sobre verba alimentar, situação que dispensa maiores digressões.
Diante do exposto, defiro o pedido de medida liminar, a fim de determinar ao impetrado que realize a análise conclusiva do requerimento administrativo no prazo de 30 (trinta) dias.
(...)"
Sustenta o agravante que o processo deve ser extinto por ausência de condição de procedibilidade - inclusive de ofício -, visto que enquanto perdurar a moratória estão ausentes pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, nos termos do art. 485, IV e seu § 3º, do CPC, ou seja, na abrangência nacional do acordo firmado no RE 1171152, os referidos prazos e cominações aplicam-se ao processo administrativo discutido no presente writ. Invoca os princípios da separação dos poderes e da reserva do possível, bem como da isonomia e da impessoalidade. Alega a inaplicabilidade dos prazos definidos nso artigos 49 da Lei nº 9.784/99 e 41-A da Lei nº 8.213/91 para os fins pretendidos pelo segurado. Argumenta que não há falar em inércia da Administração, sendo que situações excepcionais merecem tratamento especial. Argumenta que deve ser adotado como parâmetro temporal o prazo de 180 dias fixado pelo Fórum Interinstitucional Previdenciário da 4ª Região, ou ainda 120 dias definido pelo STF na modulação dos efeitos no julgamento do RE 631.240/MG.
Requer seja concedido o efeito suspensivo.
É o relatório.
VOTO
Por ocasião da análise do pedido suspensivo, lancei os seguintes fundamentos:
"A razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, nos seguintes termos:
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Com o intuito de concretizar o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, a Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, salvo prorrogação por igual período:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
A Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário.
Não se desconhece, por outro lado, os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91, ainda mais neste período de pandemia.
Inclusive, a jurisprudência admite a possibilidade de se acolher a demora da administração, desde que de maneira plenamente justificada, fundada na razoabilidade, mas sendo, sempre, a exceção. Com efeito, tal é o fundamento para o princípio da reserva do possível (anteriormente conhecido como teoria da reserva do possível) incorporada à norma do art. 22 da LINDB.
Ressalte-se, porém, que "independentemente dos motivos, o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo decorrente de demora excessiva na prestação do serviço público, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade" (TRF4, 6ª Turma, Remessa Necessária n. 5023894-74.2015.4.04.7200, Relatora Desembargadora Federal Salise Monteiro Sanchotene, juntado aos autos em 09-06-2017).
Assim, a demora excessiva na decisão acerca do pedido formulado pelo segurado da Previdência Social ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social.
Este é o entendimento pacífico das Turmas que compõem a Sessão Previdenciária desta Corte, como se vê nas ementas a seguir transcritas:
MANDADO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO. DEMORA NA DECISÃO. ART. 49 DA LEI N. 9.874/99. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO.
1. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de trinta dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, prazo esse prorrogável por igual período mediante motivação expressa.
2. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei n. 9.784/99. Não obstante, o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF).
3. Ordem concedida.
(REEXAME NECESSÁRIO CÍVEL Nº 5015231-58.2014.404.7205/SC, 6ª T, Rel. Des. Federal Celso Kipper. Dec. un. em 17/12/2014).
PREVIDENCIÁRIO. DEMORA NA ANÁLISE DE PEDIDO DE APOSENTADORIA. MANDADO DE SEGURANÇA.
Caracterizado o excesso de prazo e demora na análise do pedido do segurado, em evidente afronta à Lei nº 9.784/99 e aos arts. 5º, LXXVIII, e 37 da Constituição, correta a sentença ao determinar que a autoridade impetrada profira decisão quanto ao pedido de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição.
(TRF4 5002621-78.2016.4.04.7208, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator JORGE ANTONIO MAURIQUE, juntado aos autos em 07/08/2017)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PRAZO RAZOÁVEL. EXCESSO INJUSTIFICADO. ILEGALIDADE.
1. O prazo para análise e decisão em processo administrativo submete-se ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da CF/88.
2. Comprovado o excesso injustificado na conclusão do processo administrativo resta caracterizada a ilegalidade a autorizar a concessão da segurança.
(TRF4 5058117-91.2017.4.04.7100, QUINTA TURMA, Relator ALTAIR ANTONIO GREGÓRIO, juntado aos autos em 22/08/2018).
Ao analisar o Processo Administrativo, verifico que o Requerimento Administrativo foi protocolado em 31/12/2020 e desde aí não tem movimentação.
Assim, considerando que o requerimento administrativo foi protocolado há mais de cinco meses e se encontra sem qualquer movimentação, deve ser mantida a decisão agravada.
Ante o exposto, indefiro o pedido de efeito suspensivo."
Não há motivos para alterar o entendimento anterior, razão pela qual agrego os fundamentos acima às razões de decidir.
Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento.
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Agravo de Instrumento Nº 5024928-43.2021.4.04.0000/PR
RELATOR: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: SILVIO CESAR DE LIMA NOGUEIRA
EMENTA
AGRAVO DE INSTRUMENTO. antecipação de TUTELA concedida em sentença. CARÁTER ALIMENTAR. prazo para conclusão do processo administrativo. manutenção da decisão.
1. A demora excessiva na decisão acerca do pedido formulado pelo segurado da Previdência Social ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social.
2. O prazo de 30 dias para análise do requerimento, no caso, se mostra razoável ante ao cenário fático. Mantida a decisão agravada.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia Turma Regional Suplementar do Paraná do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Curitiba, 14 de setembro de 2021.
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 06/09/2021 A 14/09/2021
Agravo de Instrumento Nº 5024928-43.2021.4.04.0000/PR
RELATOR: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
PRESIDENTE: Desembargadora Federal CLAUDIA CRISTINA CRISTOFANI
PROCURADOR(A): MAURICIO GOTARDO GERUM
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: SILVIO CESAR DE LIMA NOGUEIRA
ADVOGADO: MELISSA FOLMANN (OAB PR032362)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 06/09/2021, às 00:00, a 14/09/2021, às 16:00, na sequência 403, disponibilizada no DE de 26/08/2021.
Certifico que a Turma Regional suplementar do Paraná, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PARANÁ DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Votante: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Votante: Desembargadora Federal CLAUDIA CRISTINA CRISTOFANI
Votante: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
SUZANA ROESSING
Secretária
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