Agravo de Instrumento Nº 5050782-39.2021.4.04.0000/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: ALEXANDRE PONTES TONELLO
ADVOGADO: FABIANE ANA STOCKMANNS (OAB PR048125)
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que, em mandado de segurança, deferiu o pedido liminar para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da intimação da presente decisão, tome as providências necessárias no sentido de concluir a análise do requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição parte impetrante (Requerimento nº 529371084). (ev. 13 da origem).
Argumenta o INSS que recentemente o Supremo Tribunal Federal homologou acordo entre o INSS e legitimados coletivos, com aval da Procuradoria-Geral da República, nos autos do Tema 1.066. Aduz que o referido acordo possui abrangência nacional e estabelece prazos e cominações aplicam-se ao processo administrativo discutido no presente writ. Aponta, ainda, que não se deve admitir a propositura de mandado de segurança para agilizar a análise de pedidos formulados perante o INSS, porquanto os requerimentos devem ser avaliados observada a ordem cronológica. Alternativamente, requer a dilação de prazo para conclusão de análise do pedido para 120 dias (ev. 1). Postula a atribuição de efeito suspensivo.
O pedido de efeito suspensivo foi parcialmente deferido.
Não foram apresentadas contrarrazões.
É o relatório.
Peço dia.
VOTO
A decisão agravada restou consignada nos seguintes termos, in verbis (ev. 13 da origem):
(...)
Dispõe o art. 1º da Lei nº 12.016/2009 que "conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça".
Como se observa, a Lei nº 12.016/09 (art. 7º, III) exige o preenchimento simultâneo de dois requisitos para a concessão liminar da segurança, quais sejam: a relevância do fundamento e o risco de ineficácia da medida, caso deferida somente ao final.
De início, quanto à relevância dos fundamentos expostos na exordial, cabíveis as considerações abaixo.
O direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, foi positivado como direito fundamental pela Emenda Constitucional nº 45/2004:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
A Lei n.º 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, dispõe que este deve ser impulsionado de ofício (artigo 2º, inciso XII) e estabelece que a Administração possui o dever de decidir no prazo de 30 (trinta) dias, admitida a prorrogação por igual período desde que expressamente motivada.
No entendimento deste Juízo, contudo, a fixação do prazo razoável para a conclusão da análise dos processos administrativo de concessão de benefícios previdenciários deve considerar o notório acúmulo de serviço a que vem sendo submetidos os servidores do INSS, haja vista o grande número de solicitações protocolizadas e a diminuição exponencial do quadro de pessoal da autarquia previdenciária nos últimos anos.
Nesse contexto, parece-me pouco razoável impor ao INSS a conclusão da análise de pedidos administrativos no prazo previsto na Lei nº 9.784/99 (30 dias), o qual mesmo com a prorrogação admitida legalmente (30 dias), revela-se muito distante da realidade enfrentada pelo órgão nos dias atuais.
A concessão de ordem em mandado de segurança que determine ao INSS que observe o referido prazo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, teria o efeito perverso de estimular os segurados a ajuizar inúmeras ações judiciais com o objetivo de burlar a ordem de análise dos processos administrativos, que observa a antiguidade do protocolo administrativo.
Ainda que a situação não seja desejável e que o ideal fosse a conclusão das análises administrativas no prazo de 30 (trinta) dias, como dispõe a Lei nº 9.784/99, parece-me que as circunstâncias fáticas não podem ser ignoradas por este Juízo, sob pena de tumultuar ainda mais os trabalhos do órgão previdenciário.
Feitas tais considerações, destaco que em reunião realizada no âmbito do "Fórum Interinstitucional Previdenciário da 4ª Região", cujo principal objetivo é o debate e a integração entre a Justiça Federal, advogados e a Previdência Social, foi aprovada a Deliberação nº 26 (https://www2.trf4.jus.br/trf4/upload/editor/epz_deliberacoesaprovadas.pdf, acesso em 23/05/2019), com o seguinte teor:
DELIBERAÇÃO 26: O Fórum Regional deliberou (i) dar conhecimento a advogados e magistrados das ações gerenciais que vem sendo adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, visando ao aperfeiçoamento e à informatização da gestão pública em matéria previdenciária, (ii) considerar razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do respectivo protocolo, para análise de requerimentos administrativos, tendo em vista a implantação de novos sistemas de trabalho na autarquia e o empenho da Superintendência Regional em aprimorá-los com recursos tecnológicos, para dar vazão ao número crescente de demandas, evitando a judicialização de questões que podem ser resolvidas na via administrativa (impetração de mandados de segurança e concessão de benefícios previdenciários, via liminar), e (iii) avaliar os resultados obtidos no período nas reuniões dos Fóruns Seccionais, a serem realizadas no primeiro semestre de 2019.
Como se nota, avaliadas as circunstâncias que permeiam o trabalho do INSS na análise de requerimentos administrativos, os participantes do Fórum concluíram pela razoabilidade da fixação do prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da data do respectivo protocolo, para a análise de processos administrativos, prazo este que me parece adequado à situação concreta posta, salvaguardando não só o direito do segurado, como também a atividade da autarquia previdenciária.
No caso concreto, os documentos existentes nos autos comprovam que a parte impetrante protocolou requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição em 10/12/2020 e que o processo foi sobrestado, em 15/09/2021, "aguardando adequação sistêmica para emissão de guia de indenização sem multa/juros" (E11, doc.4, fl. 119).
O imbróglio decorre do fato de o impetrante ter período de atividade rural posterior a 31/10/1991, o qual, segundo a lei, precisa ter a contribuição previdenciária respectiva indenizada para sua contagem como tempo de contribuição.
O INSS adequou-se ao entendimento de que, para os fatos geradores ocorridos antes de 13/10/1996, o cálculo dessa indenização deve ser realizado sem a incidência de juros moratório e de multa (§8-A do artigo 239 do Decreto nº 3.048/1999, incluído pelo Decreto nº 10.410/2020).
Em razão disso, a Diretoria de Benefícios do INSS determinou aos órgãos subordinados o sobrestamento dos pedidos de cálculo de indenização para interregnos anteriores a 14/10/1996, esperando a adequação do sistema de cálculo denominado SALWEB (Sistema de Acréscimos Legais) pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, órgão gestor do referido sistema.
Ora, merece aplausos todas as iniciativas para modernização e aperfeiçoamento dos serviços prestados aos cidadãos, mas quando a sua implementação resulta em manifesto prejuízo aos seus destinatários, medidas devem ser adotadas para evita-lo ou, ao menos, minimizá-lo, postura ignorada pela autoridade impetrada na hipótese sub judice.
O Decreto nº 10.410 foi editado em 30/06/2020, ou seja, mais de um ano antes da decisão administrativa que sobrestou o processo administrativo do impetrante e não existe qualquer previsão de quando ocorrerá o ajuste do SALWEB, de modo que, ao invés da decisão que tomou, competia à autoridade impetrada adotar medida outra a que condicionou o exercício de um direito pelo segurado à atualização de um sistema de cálculos.
Com efeito os cálculos podem ser realizados manualmente ou por software diverso ao SALWEB e, consabido, que não se trata de atividade estranha aos servidores do INSS, os quais há anos realizam esse cálculo e emitem as respectivas guias por força de inúmeras decisões judiciais nesse sentido.
Assim, considerando que já transcorreram mais de 180 (cento e oitenta dias) para a conclusão do processo administrativo e, ainda, a ausência de amparo legal para a autoridade impetrada efetuar o cálculo da indenização das contribuições e emitir as guias correlatas, entendo que restou comprovada a relevância dos fundamentos exigida pela Lei nº 12.016/09 (art. 7º, III) para a concessão liminar da segurança.
De outro giro, o risco da ineficácia da medida se configura na postergação excessiva da conclusão de procedimento que trata de verba alimentar.
Ante o exposto, defiro a liminar pleiteada para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da intimação da presente decisão, tome as providências necessárias no sentido de concluir a análise do requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição parte impetrante (Requerimento nº 529371084).
Intimem-se com urgência as partes e o INSS acerca da presente decisão, devendo a autoridade impetrada dar cumprimento à liminar.
(...)
No caso dos autos, a parte impetrante protocolou o pedido de aposentadoria por tempo de contribuição em 10/12/2020 da origem) e, até a data da impetração, em 24/11/2021, ainda não obteve resposta.
A Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, dispõe que a Administração tem o prazo de 30 (trinta) dias para decidir, após a conclusão da instrução, prazo este que poderá ser prorrogado por igual período mediante motivação.
Até a data da impetração, infere-se que a instrução processual ainda não foi concluída, o que, por conseguinte, não afrontaria o prazo de trinta dias para decidir acima referido (já que aquele prazo, frise-se, é contado a partir do encerramento da instrução).
Entretanto, está demonstrado que a demora na análise conclusiva do requerimento administrativo não pode ser imputada ao (à) impetrante.
Outrossim, necessária se faz a observação da regra prevista no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição da República, que assegura a todos a razoável duração do processo nas esferas judicial e administrativa.
Não desconheço a carência de estrutura da autarquia previdenciária, notadamente frente ao considerável volume de requerimentos que lhes são dirigidos todos os dias, no entanto, tenho que o prazo imposto até agora à impetrante para ver decidido seu requerimento é inconstitucional, pois afronta, e muito, o art. 5º, inciso LXXVIII referido.
Nesse sentido é o julgado abaixo do TRF da 4ª Região:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. DESCUMPRIMENTO. 1. A Administração Pública tem o dever de obediência aos princípios da legalidade e da eficiência, previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal, devendo ainda observar o postulado do due process of law estabelecido no inciso LV do artigo 5º da Carta Política. Por outro lado, desde o advento da EC n. 45/04 são assegurados a todos pelo inciso LXXVIII do artigo 5º a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.2. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão em matéria previdenciária encontram limites nas disposições dos artigos 1º, 2º, 24, 48 e 49 da Lei nº 9.784/99, e 41, § 6º, da Lei n. 8.213/91.3. Postergando a Administração de se manifestar sobre pretensão do segurado, resta caracterizada ilegalidade, ainda que a inércia não decorra de voluntária omissão dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal”.(TRF da 4ª Região, Processo n. 5007543-64.2017.4.04.7100, Sexta Turma, Relatora: Taís Schlling Ferraz, juntado aos autos em 13.12.2017).
Em que pese a caracterização da demora na análise do pedido da parte impetrante, há de se destacar a situação atual de calamidade pública em razão da pandemia do novo coronavírus (COVID-19), a qual exigiu da Autarquia Previdenciária diversas medidas internas para dar conta da análise de todos os pedidos que se acumularam nesse período pandêmico.
De outro lado, no entanto, está o segurado, sujeito a essa mesma situação calamitosa, cujo risco de ineficácia da medida também se faz presente, isso porque se trata de verba essencialmente alimentar.
Sopesando tais grandezas, tenho por razoável fixar o prazo de 60 (sessenta) dias para a autoridade coatora analisar e decidir o requerimento.
No ponto, caracterizada a demora injustificada, altero o prazo fixado na decisão para 60 (sessenta) dias, para que a autoridade coatora tome as providências necessárias no sentido de concluir a análise e proferir decisão no pedido administrativo protocolizado pela parte impetrante.
Registro que, o Supremo Tribunal Federal, recentemente, nos autos do Tema 1.066 - RE nº 1171152/SC, homologou acordo entre o INSS e legitimados coletivos, com aval da Procuradoria-Geral da República.
O processo selecionado como representativo da controvérsia de repercussão geral tratava-se de uma ação civil pública de índole coletiva. Ocorre que, estando a questão submetida à repercussão geral, seu julgamento teria eficácia obrigatória e vinculante contra todos, sejam legitimados coletivos, sejam legitimados individuais.
Observa-se que o Plenário do STF reconheceu a repercussão geral no Tema 1.066 sobre a seguinte matéria:
Possibilidade de o Poder Judiciário (i) estabelecer prazo para o Instituto Nacional do Seguro Social realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (ii) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo.
No caso, em esforço conjunto de autocomposição da lide, as partes envolvidas apresentaram proposta de acordo com objeto mais amplo do que a questão então delimitada no paradigma da repercussão geral.
Os objetivos do ajustamento eram a adoção de prazos razoáveis e uniformes, possibilitando a extinção de múltiplas demandas judiciais com o mesmo objeto.
O acordo em questão foi integralmente homologado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, o qual promoveu a exclusão do paradigma da sistemática da repercussão geral, considerando a questão encerrada.
Segundo o acordo homologado, os benefícios previdenciários devem ser implantados dentro de prazo razoável (não superior a 90 dias), de acordo com a espécie e grau de complexidade.
O acordo homologado, consigna que o INSS se compromete a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais nos seguintes termos:
CLÁUSULA PRIMEIRA
1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do beneficio:
ESPÉCIE/PRAZO PARA CONCLUSÃO
Benefício assistencial à pessoa com deficiência: 90 dias
Benefício assistencial ao idoso: 90 dias
Aposentadorias, salvo por invalidez: 90 dias
Aposentadoria por invalidez comum e acidentária (aposentadoria por incapacidade
permanente): 45 dias
Salário maternidade: 30 dias
Pensão por morte: 60 dias
Auxílio reclusão: 60 dias
Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade): 45 dias
Auxílio acidente: 60 dias
Ficou ressalvada a fase recursal administrativa (14.1. Os prazos fixados na Cláusula Primeira não se aplicam à fase recursal administrativa.).
Os seguintes prazos foram recomendados em relação ao cumprimento das determinações judiciais:
7. Em relação ao cumprimento das determinações judiciais, recomendam-se os seguintes prazos, contados a partir da efetiva e regular intimação:
ESPÉCIE/PRAZO PARA CONCLUSÃO
Implantações em tutelas de urgência: 15 dias
Benefícios por incapacidade: 25 dias
Benefícios assistenciais: 25 dias
Benefícios de aposentadorias, pensões e outros auxílios: 45 dias
Ações revisionais, emissão de Certidão de Tempo de Contribuição (CTC), averbação de tempo, emissão de boletos de indenização: 90 dias
Juntada de documentos de instrução (processos administrativos e outras informações, as quais o Judiciário não tenha acesso): 30 dias
Em face da necessidade de estabelecer fluxos internos de trabalho para operacionalização do cumprimento dos prazos acordados, restou estabelecido, na Cláusula Sexta, o prazo de 6 (seis) meses após a homologação do acordo judicial, ocorrida no julgamento virtual finalizado em 5.2.2021, cujo trânsito em julgado ocorreu em 17.02.2021.
CLÁUSULA SEXTA 6.1. Os prazos para análise e conclusão dos processos administrativos operacionalizados pelo INSS, fixados nas Cláusulas Primeira à Quinta, serão aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação do presente acordo judicial para que a Autarquia e a Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF) construam os fluxos operacionais que viabilizem o cumprimento dos prazos neste instrumento.
Embora o acordo culmine com a extinção da ação civil pública selecionada como causa-piloto do Tema 1.066, com efeitos nacionais e vinculantes sobre as demais ações coletivas que tratem do mesmo objeto, entendendo-se o contexto da composição, seus objetivos e seu resultado (exclusão de tema de repercussão geral com potencial de gerar eficácia obrigatória e vinculante a todos), conclui-se que nada obsta sua aplicabilidade a todas as ações individuais que tratem dos mesmos questionamentos.
No caso em questão, o pedido veiculado na inicial trata de pedido de aposentadoria protocolado em 10/12/2020, em relação ao qual por expressa disposição da Cláusula Sexta acima transcrita, tais prazos somente serão aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação do acordo.
No caso, mesmo que se superada tal questão, o protocolo efetuado em 10/12/2020 e ação ajuizada em 24/11/2021, portanto, ultrapassado o prazo de 90 (noventa) dias para a análise do pedido previsto no Acordo.
Assim, afasto a alegação de ausência de excesso de prazo.
Destarte, mantendo a liminar concedida, altero o prazo para que a autoridade coatora análise e profira decisão no pedido administrativo em prazo de 60 (sessenta) dias nos termos da fundamentação.
Ante o exposto, voto no sentido de dar parcial provimento ao agravo de instrumento.
Documento eletrônico assinado por MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003077868v2 e do código CRC e47cf3eb.Informações adicionais da assinatura:
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Agravo de Instrumento Nº 5050782-39.2021.4.04.0000/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: ALEXANDRE PONTES TONELLO
ADVOGADO: FABIANE ANA STOCKMANNS (OAB PR048125)
EMENTA
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. DEFERIMENTO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA EM MANDADO DE SEGURANÇA. EXCESSO DE PRAZO PARA analisar e decidir pedido administrativo.
Tendo sido ultrapasso o prazo previsto para análise do pedido, tem-se por razoável fixar o prazo de 60 (sessenta) dias para que a autoridade coatora tome as providências necessárias no sentido de analisar e proferir decisão no pedido administrativo
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia Turma Regional Suplementar do Paraná do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Curitiba, 22 de março de 2022.
Documento eletrônico assinado por MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003077869v3 e do código CRC d5e1821c.Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA
Data e Hora: 25/3/2022, às 20:46:13
Conferência de autenticidade emitida em 02/04/2022 04:01:41.
EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 15/03/2022 A 22/03/2022
Agravo de Instrumento Nº 5050782-39.2021.4.04.0000/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
PRESIDENTE: Desembargadora Federal CLAUDIA CRISTINA CRISTOFANI
PROCURADOR(A): SERGIO CRUZ ARENHART
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: ALEXANDRE PONTES TONELLO
ADVOGADO: FABIANE ANA STOCKMANNS (OAB PR048125)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 15/03/2022, às 00:00, a 22/03/2022, às 16:00, na sequência 793, disponibilizada no DE de 04/03/2022.
Certifico que a Turma Regional suplementar do Paraná, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PARANÁ DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PARCIAL PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
Votante: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
Votante: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Votante: Desembargadora Federal CLAUDIA CRISTINA CRISTOFANI
SUZANA ROESSING
Secretária
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