Apelação Cível Nº 5003010-57.2021.4.04.7121/RS
RELATOR: Juiz Federal FRANCISCO DONIZETE GOMES
APELANTE: ROSELI MARIA MAAS (IMPETRANTE)
ADVOGADO: ROMILDA SEVERO LOPES FOLGIARINI FERREIRA (OAB RS068624)
ADVOGADO: MAIARA CUNHA BERTOLI (OAB RS113180)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
INTERESSADO: CHEFE DA AGÊNCIA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - OSÓRIO (IMPETRADO)
RELATÓRIO
Trata-se de apelação em mandado de segurança impetrado em 15/06/2021, em face do Gerente Executivo do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, Osório-RS, com a pretensão de imediata análise do pedido de revisão de benefício previdenciário formulado em 01/09/2020 ().
Em 20/072021, foi proferida sentença (), cuja parte dispositiva restou exarada nos seguintes termos:
Ante o exposto, indefiro a inicial e JULGO EXTINTO o processo, sem resolução do mérito (art. 485, VI, do CPC).
Sem honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmulas nº 512 do STF e 105 do STJ).
Com a eventual interposição de recurso tempestivo, determino, desde já, a citação da parte contrária para contra-arrazoar no prazo legal, bem como a oportuna remessa dos autos ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região.
Certificado o trânsito em julgado e não remanescendo providências a serem adotadas, arquivem-se os autos.
Publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se.
A parte impetrante apela, repisando os argumentos da inicial, aduzindo que a sua pretensão de razoável duração do processo, judicial ou administrativo, é garantia constitucional. Cita jurisprudência.
Com contrarrazões, vieram os autos para julgamento.
O MPF manifestou-se em parecer.
É o relatório.
VOTO
A sentença foi proferida nos seguintes termos:
O mandado de segurança é o meio hábil constitucionalmente previsto no art. 5º, LXIX da CF para que seja protegido direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente no exercício de atribuições do Poder Público.
Necessário ter presente o entendimento do Supremo Tribunal Federal no Tema nª 350 da sua repercussão geral, definida no julgamento do RE 631.240:
"RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR.
1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo.
2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas.
3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado.
4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão.
5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos.
6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir.
7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir.
8. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.
9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento adata do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir" (grifou-se) (RE 631240, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-220 DIVULG 07-11-2014 PUBLIC 10-11-2014; grifei).
É de conhecimento geral que a razoável duração do processo administrativo constitui direito fundamental expressamente previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, nos seguintes termos:
Art. 5º. (...)
LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Com o objetivo de dar concretude ao princípio constitucional acima referido, a leis que disciplinam o processo administrativo no âmbito federal, em especial a Lei nº 9.784/99, contêm normas que garantem ao administrado a prestação de um serviço eficiente, com a observância das garantias legais e constitucionais, incluída a celeridade. Nesse sentido, vale citar o disposto nos arts. 42 e 49 da retrocitada lei:
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo, o parecer deverá ser emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de maior prazo.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem oprazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Na seara do Direito Previdenciário, versa sobre o tema o art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, in verbis:
Art. 41-A. (...)
§ 5º O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.
Nos termos do precedente do STF acima citado e das disposições constitucionais e legais anteriormente referidas, esse Juízo adotava entendimento de que o interesse processual estaria configurado quando ultrapassados 45 dias a contar do protocolo do pedido de benefício.
Todavia, considerando o expressivo número de processos que foram ajuizados para que o INSS fosse compelido a examinar pedidos de benefício ou para que fosse concedido o próprio benefício, quando ultrapassados os 45 dias, passou-se a realizar uma nova análise da questão.
O primeiro aspecto analisado diz respeito ao fato de que o INSS vivencia graves dificuldades no cumprimento do prazo legal, por diversos motivos, dentre eles a defasagem de servidores em decorrência de aposentadorias, o número de atendimentos, que aumentaram em face das diversas determinações de revisão de benefícios, determinações que não vieram acompanhadas de um plano de ação, bem como a implantação de novos sistemas informatizados.
O segundo aspecto decorre do fato de que, mediante ordens judiciais de exame de pedidos de benefício, criou-se uma situação de desigualdade entre os segurados, na medida em que muitos deles, ainda que com pedidos mais antigos, acabavam sendo preteridos pelos segurados amparados pela ordem judicial.
Evidentemente que os segurados que procuraram a Justiça não podem ser responsabilizados por tal desigualdade, na medida em que promoveram a ação amparados em legítimo direito previsto em lei.
Entretanto, considerando, como dito, que é expressivo o número de processos em situações que tais, o Judiciário não pode ficar alheio a essa realidade.
Como se sabe, "Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum" (art. 5º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).
Vale dizer, determinar que o INSS aplique o prazo de 45 dias, sem considerar a realidade fática da própria autarquia e a situação dos demais segurados que não possuem condições de contratar um advogado, seria fechar os olhos à realidade, criando desigualdade entre os segurados, o que implicaria desatender o fim social da lei e as exigências do bem comum.
Outrossim, de modo a evitar subjetivismos, esse Juízo adota o entendimento das Deliberações n. 26 e 32 do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional, segundo o qual é razoável o prazo de 120 dias para a análise dos pedidos administrativos, contados da data do seu protocolo.
"DELIBERAÇÃO 26: O Fórum Regional deliberou
(i) dar conhecimento a advogados e magistrados das ações gerenciais que vem sendo adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, visando ao aperfeiçoamento e à informatização da gestão pública em matéria previdenciária,
(ii) considerar razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do respectivo protocolo, para análise de requerimentos administrativos, tendo em vista a implantação de novos sistemas de trabalho na autarquia e o empenho da Superintendência Regional em aprimorar com recursos tecnológicos, para dar vazão ao número crescente de demandas, evitando a judicialização de questões que podem ser resolvidas na via administrativa (impetração de mandados de segurança e concessão de benefícios previdenciários, via liminar), e
(iii) avaliar os resultados obtidos no período nas reuniões dos Fóruns Seccionais, a serem realizadas no primeiro semestre de 2019".
"DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos".
Além disso, no dia 05/02/2021 o STF homologou acordo no recurso afetado ao Tema nº 1.066 da Repercussão Geral, sobre os prazos para a conclusão dos processos administrativos no INSS. A decisão homologatória estabelece:
- A inexigência de cumprimento de prazo no período de seis meses, contados a partir da homologação do acordo (isto é, desde 05/02/2021);
- O estabelecimento de prazos para a conclusão dos pedidos administrativos, variáveis de acordo com a espécie de benefício:
Benefício assistencial à pessoa com deficiência: 90 dias
Benefício assistencial ao idoso: 90 dias
Aposentadorias, salvo por invalidez: 90 dias
Aposentadoria por invalidez comum e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente): 45 dias
Salário maternidade: 30 dias
Pensão por morte: 60 dias
Auxílio reclusão: 60 dias
Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade): 45 dias
Auxílio acidente: 60 dias
Portanto, neste caso não há interesse processual, tendo em vista que o prazo para a conclusão do processo administrativo ainda não se encerrou (o que compreende a tramitação do recurso administrativo).
Da leitura da sentença, depreende-se que o juízo de origem, a partir dos termos do acordo homologado pelo STF no RE n.º 1.171.152, entendeu que o prazo de 6 meses concedido ao órgão previdenciário para a organização administrativa necessária ao cumprimento dos prazos acordados implica no reconhecimento de que, até o esgotamento deste interregno, somado ao prazo previsto para a análise de cada tipo de requerimento, não há que se falar em ato omissivo da autoridade coatora.
Em face disso, o magistrado indeferiu a petição inicial e julgou extinto este mandado de segurança, sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual.
Pois bem, inicialmente registro que o acordo homologado pela Suprema Corte não vincula os particulares. A transação judicial em questão alcança somente as ações coletivas propostas pelo Ministério Público Federal ou Defensoria Pública Federal, disso não resultando efeitos sobre ações individuais em trâmite no território nacional.
Sobre o assunto, há previsão expressa nesse sentido (cláusulas 12.3 e 12.4):
12.3. A homologação do presente acordo tem efeito vinculante sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto do termo ora acordado no RE no 1.171.152 SC, causa-piloto do Tema de Repercussão Geral n° 1.066 do Supremo Tribunal Federal, em estrita observância aos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil.
12.4. Em relação às ações civis públicas ou mandados de segurança coletivo que já tenham transitado em julgado, que tratem da mesma matéria objeto do presente Acordo, a sua homologação judicial caracterizará superveniente modificação no estado de fato e de direito, para os fins do art. 505, inciso I, do Código de Processo Civil, limitando, assim, os efeitos dos respectivos títulos judiciais à data da homologação judicial do presente ajuste.
Demora na análise do pedido administrativo
Não existe, na legislação, o estabelecimento de um prazo peremptório para a prolação de decisão em processos administrativos a contar da protocolização do requerimento. Ao invés, o que a legislação define é o tempo para que seja proferida decisão, após a finalização da instrução, em processo administrativo federal. Atente-se para o que está disposto na Lei nº 9.784/99:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Também o art. 41-A, §5º, da Lei n.° 8.213 e o art. 174 do Decreto n° 3.048/99 não dispõem acerca do prazo para a conclusão do processo administrativo, pois apenas disciplinam que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data de apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.
Verifica-se, pois, que, na legislação, há apenas a definição de prazos para a prolação de decisão, bem como para início de pagamento do benefício, em ambos os casos apenas quando já encerrada a instrução.
Por sua vez, a autarquia previdenciária informa que, em razão do acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do instituto previdenciário, vem adotando um série de ações gerenciais com o intuito de dispensar celeridade ao andamento dos processos administrativos. E, com isso, vem estipulando, administrativamente, o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do protocolo, para análise dos requerimentos administrativos (vide deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, ocorrida no final de novembro de 2018).
O prazo de 180 (cento e oitenta) dias parece, pois, estar de acordo com os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal (Lei n.° 9.784), bem como corresponder à expectativa do direito à razoável duração do processo, estatuído como direito fundamental pela Emenda Constitucional n.º 45/2004:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Todavia, houve alteração desse prazo, segundo o que foi deliberado na 6ª Reunião do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional , em 29/11/2019:
DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos.
Todavia, não houve conclusão do requerimento administrativo, e há muito já escoado o prazo de 120 dias, objeto de deliberação no Fórum Interinstitucional Regional Previdenciário, de 29/11/2019.
Entretanto, considerando que a extinção se deu por ausência de interesse processual, e, portanto, antes de angularizada a relação processual, não se pode, sob pena de supressão de instância, julgar o mérito desde logo.
Cabe destacar, por fim, que a demora excessiva na análise do pedido administrativo, sem observância do prazo previsto em lei, mostra-se como justa causa para a impetração da ação mandamental, configurando inclusive a pretensão resistida, não sendo hipótese de indeferimento da inicial ou extinção por ausência de interesse de agir.
Nesse sentido:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO. DESCUMPRIMENTO. INDEFERIMENTO DA INICIAL. NULIDADE. 1. A norma constitucional, por força da EC nº 45/04, assegura a todos a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. A Carta Magna ainda estabelece que a Administração Pública tem o dever de obediência a inúmeros princípios, dentre eles, a legalidade e a eficiência (art. 37, caput). 2. A demora excessiva na análise do pedido de concessão do benefício previdenciário, sem observância do prazo previsto em lei, mostra-se como justa causa para a impetração do mandado de segurança, não sendo hipótese de indeferimento da inicial o entendimento de aplicação de prazo diverso daquele previsto em lei. 3. Havendo insuficiência na instrução, para não se incorrer em supressão de instância, deve ser anulada a sentença para o regular processamento do mandado de segurança. (TRF4, AC 5023483- 64.2020.4.04.7100, SEXTA TURMA, Relator JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER, juntado aos autos em 02/07/2020)
Logo, a sentença deve ser anulada, de ofício, determinando-se o retorno dos autos à origem para regular processamento.
Dispositivo
Em face do que foi dito, voto por anular, de ofício, a sentença, determinando o retorno dos autos à origem para regular processamento, ficando prejudicada a análise do recurso.
Documento eletrônico assinado por FRANCISCO DONIZETE GOMES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003080818v2 e do código CRC 22fc38f7.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação Cível Nº 5003010-57.2021.4.04.7121/RS
RELATOR: Juiz Federal FRANCISCO DONIZETE GOMES
APELANTE: ROSELI MARIA MAAS (IMPETRANTE)
ADVOGADO: ROMILDA SEVERO LOPES FOLGIARINI FERREIRA (OAB RS068624)
ADVOGADO: MAIARA CUNHA BERTOLI (OAB RS113180)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
INTERESSADO: CHEFE DA AGÊNCIA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - OSÓRIO (IMPETRADO)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA NA ANÁLISE E CONCLUSÃO DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PRAZO. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO POR AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. NULIDADE.
1. O entendimento de aplicação de prazo diverso daquele previsto em lei não pode servir de fundamento para o indeferimento da inicial ou a extinção por ausência de interesse processual, pois a demora excessiva na análise do requerimento administrativo basta a configurar a justa causa e a pretensão resistida para a impetração do writ. Precedentes.
2. Sentença anulada para retorno à origem.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, anular, de ofício, a sentença, determinando o retorno dos autos à origem para regular processamento, ficando prejudicada a análise do recurso, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 29 de março de 2022.
Documento eletrônico assinado por FRANCISCO DONIZETE GOMES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003080819v3 e do código CRC ec37fb95.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 22/03/2022 A 29/03/2022
Apelação Cível Nº 5003010-57.2021.4.04.7121/RS
RELATOR: Juiz Federal FRANCISCO DONIZETE GOMES
PRESIDENTE: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
PROCURADOR(A): VITOR HUGO GOMES DA CUNHA
APELANTE: ROSELI MARIA MAAS (IMPETRANTE)
ADVOGADO: ROMILDA SEVERO LOPES FOLGIARINI FERREIRA (OAB RS068624)
ADVOGADO: MAIARA CUNHA BERTOLI (OAB RS113180)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 22/03/2022, às 00:00, a 29/03/2022, às 16:00, na sequência 666, disponibilizada no DE de 11/03/2022.
Certifico que a 5ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 5ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, ANULAR, DE OFÍCIO, A SENTENÇA, DETERMINANDO O RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM PARA REGULAR PROCESSAMENTO, FICANDO PREJUDICADA A ANÁLISE DO RECURSO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal FRANCISCO DONIZETE GOMES
Votante: Juiz Federal FRANCISCO DONIZETE GOMES
Votante: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
Votante: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS
LIDICE PEÑA THOMAZ
Secretária
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