Remessa Necessária Cível Nº 5046312-44.2017.4.04.7100/RS
RELATOR: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO
PARTE AUTORA: ZELI PADILHA DA SILVEIRA (IMPETRANTE)
ADVOGADO: ROSARIA DE FATIMA DA SILVA BARCELLOS
PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
PARTE RÉ: GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Porto Alegre (IMPETRADO)
RELATÓRIO
Trata-se de mandado de segurança preventivo impetrado por ZELI PADILHA DA SILVEIRA, com pedido liminar, em face do CHEFE DA AGÊNCIA DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL EM PORTO ALEGRE/RS, objetivando provimento jurisdicional que determine à autoridade impetrada para que continue realizando o pagamento do benefício de auxílio-doença até a realização de perícia.
Na sentença, proferida em 16/05/2018, o magistrado a quo confirmou a medida liminar e concedeu a segurança, a fim de determinar que a autoridade impetrada restabeleça os pagamentos do NB 31/514711480-3.
O parecer do Ministério Público Federal foi pela manutenção do julgado.
Por força de reexame necessário (art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009), vieram os autos para julgamento.
É o relatório.
VOTO
Tratando-se de ação mandamental, na qual tenha sido concedida a segurança em favor do impetrante, deverá a sentença ser submetida ao duplo grau de jurisdição obrigatório, nos termos do artigo 14º da Lei n. 12.016/2009, que assim dispõe:
Art. 14. Da sentença, denegando ou concedendo o mandado, cabe apelação.
§ 1º Concedida a segurança, a sentença estará sujeita obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição.
Nesse contexto, impõe-se o reexame do julgado.
Cumpre ressaltar que tanto a Constituição Federal, no inc. LXIX do art. 5º, quanto a Lei n. 12.016/2009, em seu art. 1º, exigem como pressuposto para a impetração da ação mandamental que o direito subjetivo, a ser protegido pelo órgão jurisdicional, seja líquido e certo. Por isso, não há dilação probatória no mandado de segurança, limitando-se às informações prestadas pelo impetrado, sendo que a existência ou não do direito e do seu suporte fático deriva do exame da inicial e dessas informações.
O writ constitui, pois, um instituto de direito processual constitucional que visa a garantir a recomposição imediata do direito individual ou coletivo lesado por ato ilegal ou abusivo da autoridade, a exigir prova pré-constituída das situações e fatos que amparam o direito do impetrante.
No caso em tela, reputo o meio escolhido como adequado, tendo em vista que os documentos juntados contêm as provas indispensáveis para o deslinde da questão, sem que haja necessidade de dilação probatória.
A sentença examinou com muita propriedade a matéria, razão pela qual adoto seus fundamentos como razões de decidir, in verbis:
II - FUNDAMENTAÇÃO
Uma vez que a perícia administrativa foi realizada após a decisão liminar, impõe-se a sua confirmação, ao invés da extinção sem julgamento do mérito.
A parte autora busca, na via administrativa a manutenção de auxílio-doença, benefício que tem caráter substitutivo da renda, nas hipóteses em que o segurado está impossibilitado de trabalhar.
Para tanto, entre outros requisitos a cumprir, deve o segurado submeter-se à perícia médica do INSS, a fim de restar constata sua incapacidade laborativa.
Nesse contexto, os procedimentos administrativos pertinentes a benefício por incapacidade merecem tramitação mais célere, sendo excessivo o prazo superior a 60 dias da data do agendamento para a realização da perícia médica a que deve obrigatoriamente submeter-se o segurado, até mesmo por afrontar a garantia constitucional da razoável duração do processo administrativo (art. 5º, inciso LXXVIII, da CF/88). Confira-se a jurisprudência do E. TRF da 4ª Região:
EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. AUXÍLIO-DOENÇA. PERÍCIA MÉDICA. AGENDAMENTO. PRAZO RAZOÁVEL. EFICIÊNCIA DO PROCEDER ADMINISTRATIVO. 1. A fixação da perícia médica para mais de dois meses após o requerimento administrativo atenta contra a razoável duração do processo, podendo, em tese, comprometer absolutamente a sua efetividade. 2. Demonstrado o direito líquido e certo do impetrante, não merece reparos a sentença que concedeu a segurança. (TRF4 5005704-41.2012.404.7209, Quinta Turma, Relator p/ Acórdão Sebastião Ogê Muniz, juntado aos autos em 06/12/2013)
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. AUXÍLIO-DOENÇA. PERÍCIA MÉDICA. AGENDAMENTO. PRAZO RAZOÁVEL. EFICIÊNCIA DO PROCEDER ADMINISTRATIVO. 1. A fixação da perícia médica para vários meses após o requerimento administrativo atenta contra a razoável duração do processo, podendo, em tese, comprometer absolutamente a sua efetividade, bastando, para isso, que a doença incapacitante encontre termo em momento anterior ao referido marco. 2. Demonstrado o direito líquido e certo do impetrante, porquanto a perícia deve ser realizada em prazo razoável, independentemente dos percalços administrativos do INSS, que não podem vir em prejuízo do segurado, em virtude da necessidade de prestação do serviço público de modo adequado e eficiente. (TRF4 5004655-89.2012.404.7200, Quinta Turma, Relator p/ Acórdão Guilherme Pinho Machado, juntado aos autos em 09/08/2012)
Em sede de ação civil pública proposta pela Defensoria Pública da União, foi reconhecido pela 17ª Vara Federal de Porto Alegre, em sentença prolatada pelo Juiz Bruno Brum Ribas, que 45 dias é o prazo máximo para a realização da perícia, aplicando-se analogicamente o § 5º do artigo 41-A da Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/1991), incluído pela Lei nº 11.665/2008. Se ultrapassado esse marco, a consequência é o deferimento do benefício, desde que observadas algumas condições. Confira-se a ementa do acórdão do TRF da 4a Região, da lavra do Des. Federal Celso Kipper, que confirmou a sentença:
CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA IMPLANTAÇÃO AUTOMÁTICA DE BENEFICIOS POR INCAPACIDADE QUANDO A DATA DESIGNADA PARA A PERÍCIA MÉDICA EXCEDER PRAZO RAZOÁVEL. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. EXTENSÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO PARA TODO O ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. POSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE DESIGNAÇÃO DE PERÍCIA MÉDICA ADMINISTRATIVA NO PRAZO MÁXIMO DE 45 DIAS. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DE PROTEÇÃO DO SEGURADO NOS CASOS DE DOENÇA E INVALIDEZ. REGRA DO ART. 41-A, §5º, DA LEI Nº 8.213/1991. CONCESSÃO DE AUXÍLIO-DOENÇA NO PRAZO MÁXIMO DE 45 DIAS, INDEPENDENTEMENTE DA REALIZAÇÃO DA PERÍCIA, QUANDO ESTA FOR MARCADA PARA DATA POSTERIOR. PARCELAS RECEBIDAS DE BOA-FÉ. IRREPETIBILIDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DEFENSORIA PÚBLICA. INSTITUTO DA CONFUSÃO. IMPOSSIBILIDADE 1 - A ação civil pública é via processual adequada para amparar os segurados da Previdência Social que, ao requererem a concessão de benefícios por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por invalidez), não obtenham êxito em realizar a perícia médica administrativa em prazo razoável. 2 - A Defensoria Pública da União possui legitimidade para promover ação civil pública em defesa de direitos e interesses coletivos ou individuais homogêneos de segurados da Previdência Social, considerados, em sua grande maioria, hipossuficientes ou necessitados. 3 - Considerando que a demora na realização das perícias médicas administrativas é problema estrutural que atinge difusamente todo o Estado do Rio Grande do Sul, a limitação dos efeitos da ação à competência territorial do órgão prolator poderia levar à total ineficácia do provimento jurisdicional, motivo bastante para a extensão dos efeitos da decisão a todo aquele Estado. 4 - A concessão de auxílio-doença e de aposentadoria por invalidez consiste na concretização da efetiva proteção de um direito fundamental do trabalhador, que é o de se ver amparado em caso de doença ou invalidez, mediante a obtenção de benefício substitutivo da renda enquanto permanecer incapaz, conforme previsto pelo art. 201, inciso I, da Constituição Federal. Tal direito fundamental é corolário do princípio da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos do nosso Estado Democrático de Direito (Constituição Federal, art. 1º, inciso III). 5 - A marcação de perícias médicas em prazo longínquo, muitas vezes de, aproximadamente, três meses após o requerimento administrativo, é absolutamente indefensável e abusiva, não só porque deixa ao desamparo os segurados que, efetivamente, não possuem condições de trabalhar, mas também porque em muitos casos representa a negação mesma do direito fundamental ao benefício previdenciário por incapacidade laboral, na medida em que o segurado pode recuperar a capacidade para o trabalho no ínterim entre o requerimento e a realização da perícia, de forma que esta atestará já não a incapacidade, mas a presença de plenas condições de trabalho. Nesse sentido, a demora excessiva na realização da perícia médica mostra-se em desacordo com os princípios constitucionais mencionados, além de afrontar o princípio da razoabilidade. 6 - A Administração Pública rege-se por uma série de princípios, entre os quais o da eficiência (Constituição Federal, art. 37, caput), que é uma faceta de um princípio mais amplo, o da 'boa administração'. Doutrina de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO. A autarquia previdenciária, em obediência aos princípios da eficiência e da boa administração tem o dever de proporcionar ao segurado a possibilidade de realização da perícia médica em prazo razoável. 7 - Conquanto os dispositivos legais que tratam diretamente dos benefícios de aposentadoria por invalidez e auxílio-doença não determinem prazo para a realização da perícia médica, o §5º do art. 41-A da Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/1991), incluído pela Lei nº 11.665/2008, dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca pela eficiência dos serviços prestados pelo INSS, até porque se trata de verba de caráter alimentar. No caso de benefício por incapacidade, o segurado logicamente deve ser considerado responsável apenas pelos documentos que estão em seu poder, não podendo ser prejudicado pela demora da Administração Pública em realizar o exame médico que tem por objetivo a comprovação da existência de incapacidade laboral. Em razão disso, o prazo de 45 dias pode ser entendido como limite máximo para a realização da perícia médica oficial. 8 - A rigor, nos casos de requerimento de benefícios por incapacidade, a lei não exige que o segurado apresente exames e atestados médicos referentes à sua doença e incapacidade; no entanto, para que o segurado seja beneficiário da implantação automática e provisória do benefício de auxílio-doença, antes de realizada a perícia médica, razoável a exigência, em atendimento à segurança do sistema previdenciário, de que apresente documentação médica que informe o motivo e o início da incapacidade. 9 - Em face de sua natureza eminentemente alimentar, são irrepetíveis as parcelas indevidas de benefícios previdenciários recebidas de boa-fé. Precedente da Terceira Seção desta Corte.10 - Incabível a condenação do INSS ao pagamento de honorários advocatícios em favor da Defensoria Pública da União, pois ocorre confusão entre as figuras de devedor e credor, ambas vinculadas ao mesmo ente federativo (União). Precedentes do Superior Tribunal de Justiça e deste Regional.11 - Mantida a sentença para determinar ao Instituto Previdenciário a concessão e implantação automática e provisória do benefício de auxílio-doença, independentemente de realização da perícia médica, no prazo máximo de 45 dias a contar do requerimento administrativo, inclusive com o pagamento dos atrasados entre a DER e a efetiva implantação, desde que preenchidos os requisitos da qualidade de segurado e carência mínima, quando necessária, e seja apresentada documentação médica informadora do motivo e do início da incapacidade. (TRF4, APELREEX 5025299-96.2011.404.7100, Sexta Turma, Relator p/ Acórdão Celso Kipper, juntado aos autos em 16/09/2013, negritou-se)
Esse acórdão ainda não transitou em julgado, mas tem plena eficácia no momento, pois os recursos extraordinários não suspendem a execução do julgado, ademais foi mantida a medida liminar deferida em agravo de instrumento no mesmo sentido.
Retornando ao caso em tela, a impetrante realizou, via canal de atendimento telefônico do INSS, em 30/06/2017, o agendamento de perícia médica para o dia 09/10/2017, conforme o protocolo no Evento 1, OUT5, ou seja, o prazo de 45 dias já foi há muito ultrapassado.
Ademais, o INFBEN comprova o preenchimento da qualidade de segurada e da carência, tanto que a impetrante estava recebendo o NB 31/514711480-3, de 01/09/2005 a 01/05/2017.
Cabe ressaltar a existência de ação civil pública em trâmite neste Juízo discutindo o procedimento de convocação pelo INSS dos titulares de benefícios por incapacidade para realização de perícias médicas. Trata-se da ACP n° 5039999-67.2017.4.04.7100, proposta pela Defensoria Pública da União, na qual foi deferida medida liminar, em 04/08/2017, determinando ao INSS que "restabeleça, no território nacional, todos os benefícios por incapacidade que tiveram perícia agendada".
De qualquer forma, como as providências de cumprimento daquela decisão podem ser demoradas, por atingirem, potencialmente, mais de cinquenta mil pessoas, não há óbice ao processamento desta ação individual, observando-se que as providências estabelecidas naquela ação coletiva não beneficiarão a impetrante, por força do artigo 104 da Lei n° 8.078/1990 - Código de Defesa do Consumidor, aplicado analogicamente, pela sua natureza de regra geral na tutela jurisdicional coletiva dos direitos.
Por fim, a perícia administrativa foi realizada em 09/10/2017 e conclui pela continuidade da incapacidade (Evento 35), pelo que deve ser mantido o benefício.
Com efeito, independentemente dos motivos que ocasionaram a demora excessiva no atendimento do impetrante, certo é que o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
Neste sentido são os seguintes julgados desta Corte:
MANDADO DE SEGURANÇA. BENEFÍCIO POR INCAPACIDADE. PERÍCIA MÉDICA. AGENDAMENTO. PRAZO RAZOÁVEL. 1. O agendamento da perícia médica para exame de concessão de auxílio-doença em prazo excessivo é prejudicial à parte impetrante, tanto pelo caráter alimentar do benefício, como por lhe obstar o pleno exercício de seus direitos, pois enquanto não houver resposta por parte da autarquia previdenciária, está o segurado desamparado. 2. Postergada a análise do requerimento de concessão de benefício por incapacidade em razão da morosidade da autarquia em avaliar o quadro incapacitante da segurada, tem-se por configurada a ilegalidade da apontada autoridade coatora. (TRF4 5002380-07.2016.404.7208, QUINTA TURMA, Relator (AUXÍLIO ROGER) TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 16/05/2017)
MANDADO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. E PROCESSUAL CIVIL. BENEFÍCIO QUE DEPENDE DE PERÍCIA. AGENDAMENTO EM PRAZO EXCESSIVO. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 1. Impõe-se à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. 2. O agendamento de perícia para data futura excessiva, autoriza concluir pela urgência da realização da perícia, considerando, principalmente, o caráter alimentar da prestação de benefício previdenciário. 4. Ainda que a perícia médica oficial seja eventualmente favorável ao requerente e o pagamento do benefício retroaja à data do requerimento administrativo, o fato é que nesse ínterim o requerente ficaria desprovido de qualquer fonte de renda. (TRF4 5000741-27.2016.404.7119, SEXTA TURMA, Relator JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, juntado aos autos em 24/02/2017)
Assim, evidenciada pela prova pré-constituída a excessiva demora na análise do pedido administrativo, tem-se por consubstanciado o ato ilegal narrado na inicial, motivo pelo qual necessária a manutenção da sentença concessiva da segurança.
Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa oficial.
Documento eletrônico assinado por ALTAIR ANTONIO GREGORIO, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40000749511v10 e do código CRC 7483f700.Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALTAIR ANTONIO GREGORIO
Data e Hora: 26/11/2018, às 15:27:42
Conferência de autenticidade emitida em 07/07/2020 20:40:07.
Remessa Necessária Cível Nº 5046312-44.2017.4.04.7100/RS
RELATOR: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO
PARTE AUTORA: ZELI PADILHA DA SILVEIRA (IMPETRANTE)
ADVOGADO: ROSARIA DE FATIMA DA SILVA BARCELLOS
PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
PARTE RÉ: GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Porto Alegre (IMPETRADO)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. AGENDAMENTO DA PERÍCIA. EXCESSO INJUSTIFICADO. ILEGALIDADE.
1. Independentemente dos motivos, o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo decorrente de demora excessiva na prestação do serviço público, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. 2. A possibilidade de ofensa ao exercício dos direitos sociais é suficiente à configuração da ilegalidade que autoriza a concessão da segurança.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade negar provimento à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 20 de novembro de 2018.
Documento eletrônico assinado por ALTAIR ANTONIO GREGORIO, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40000749512v3 e do código CRC 3486af44.Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALTAIR ANTONIO GREGORIO
Data e Hora: 26/11/2018, às 15:27:42
Conferência de autenticidade emitida em 07/07/2020 20:40:07.
EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 20/11/2018
Remessa Necessária Cível Nº 5046312-44.2017.4.04.7100/RS
RELATOR: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO
PRESIDENTE: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
PARTE AUTORA: ZELI PADILHA DA SILVEIRA (IMPETRANTE)
ADVOGADO: ROSARIA DE FATIMA DA SILVA BARCELLOS
PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
PARTE RÉ: GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Porto Alegre (IMPETRADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 20/11/2018, na sequência 221, disponibilizada no DE de 05/11/2018.
Certifico que a 5ª Turma , ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A 5ª TURMA , DECIDIU, POR UNANIMIDADE NEGAR PROVIMENTO À REMESSA OFICIAL.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO
Votante: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO
Votante: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
Votante: Juíza Federal GISELE LEMKE
Conferência de autenticidade emitida em 07/07/2020 20:40:07.