MANDADO DE SEGURANÇA. ANTT. IMPUGNAÇÃO DE REGULAMENTAÇÃO LEGAL E INFRALEGAL. PRETENSÃO CONTRA LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA PROCESSUAL ELEITA. TRF4. 5080...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação/Remessa Necessária Nº 5080026-58.2018.4.04.7100/RS

RELATORA: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA

APELANTE: TRANSPORTES WARTHA - EIRELI (IMPETRANTE)

ADVOGADO: IURI VON BROCK ANTUNES

APELADO: AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT (INTERESSADO)

APELADO: Diretor - AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT - Porto Alegre (IMPETRADO)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta em face de sentença com dispositivo exarado nos seguintes termos:

3. DISPOSITIVO.

Ante o exposto, DENEGO A SEGURANÇA, nos termos do art. 6º, § 5º da Lei n.º 12.016/09 e JULGO EXTINTO O FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO nos termos do art. 485, inciso VI do CPC, por ausência de interesse processual.

Custas recolhidas (Eventos 03 e 08).

Sem honorários advocatícios, a teor do art. 25 da Lei n.º 12.016/09.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

Interposto o recurso, caberá à Secretaria abrir vista à parte contrária para contrarrazões, e, na sequência, remeter os autos ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

Decorrido o prazo para recurso voluntário, remetam-se os autos ao TRF/4ª Região para reexame necessário (art. 14, § 1º, da Lei n.º 12.016/2009).

Em suas razões recursais a impetrante sustentou, em síntese, ser cabível ao caso a concessão da segurança preventiva, para que "seja determinado à autoridade coatora que deixe de aplicar, com relação à impetrante, a tabela de preços mínimos, as penalidades e as obrigações instituídas pela Lei 13.703/18 e regularmentadas pelas Resoluções ANTT 5820/18, 5827/18 e 5833/18, até decisão final deste feito". Nesses termos postulou a reforma da sentença.

Com contrarrazões.

É o relatório.

VOTO

A r. sentença foi exarada nos seguintes termos:

1. RELATÓRIO.

Trata-se de mandado de segurança impetrado por TRANSPORTES WARTHA - EIRELI em face de ato atribuído ao DIRETOR da AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES/ANTT em Porto Alegre, objetivando, em sede liminar, "seja determinado à Autoridade Coatora que deixe de aplicar, com relação à Impetrante, a tabela de preços mínimos, as penalidades e as obrigações instituídas pela Lei nº 13.703/2018 e regulamentadas pelas Resoluções ANTT nºs 5.820/2018, 5.827/2018 e 5.833/2018 até decisão final deste feito" (INIC1, Evento 01).

Narrou a impetrante que, a partir da publicação da Medida Provisória n.º 832/2018, posteriormente convertida na Lei n.º 13.703/18, a ANTT editou as Resoluções n.º 5.820/18, 5.827/18 e 5.833/18, por meio das quais estabeleceu a tabela de preços mínimos de frete e as multas aplicáveis àqueles que a descumprissem. Alegou, em síntese, que o ato de fiscalizar e aplicar multa a todo contratante de transportador que esteja em desacordo com a tabela de fretes publicada vai de encontro à legislação pátria e à Constituição, uma vez que ofende os princípios da livre concorrência e da livre iniciativa. Aduziu, ainda, que o tabelamento de preços utilizou como parâmetro os valores utilizados no Estado de São Paulo, a despeito de cada Estado da Federação possuir normas fiscais próprias, dinâmicas salariais específicas e custo diverso de óleo diesel. Defendeu, por fim, a ilegalidade das penalidades estabelecidas pela Resolução ANTT n.º 5.833/2018, ao argumento de que violam os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade.

Custas recolhidas (Eventos 03 e 08).

Notificada, a autoridade impetrada prestou informações no Evento 09. Sustentou, preliminarmente, a inidoneidade do meio eleito para impugnação da aludida regulamentação legal e infralegal, uma vez que o mandado de segurança não se presta a veicular insurgência em face de lei em tese, nos termos do Enunciado de Súmula n.º 266 do STF. Arguiu sua ilegitimidade passiva e a incompetência deste Juízo para apreciação do mandamus. Aduziu, ainda, que a norma impugnada já é objeto de questionamento por meio da ADI n.º 5.956-DF, na qual determinada a suspensão dos processos que versem acerca desta questão. No mérito, defendeu, em suma, a legalidade e legitimidade das normas impugnadas, pugnando pela denegação da segurança.

Intimada (Evento 11), a impetrante manifestou-se sobre as preliminares suscitadas no Evento 14. Afirmou que o presente feito não busca impugnar a lei, mas, preventivamente, discutir a legalidade de ato coator a ser perpetrado pela autoridade impetrada, consistente na aplicação da Tabela de Fretes e penalização daqueles que a descumprirem. Defendeu, igualmente, a legitimidade passiva da autoridade apontada como coatora.

Vieram os autos conclusos.

É o relatório. Passa-se à decisão.

2. FUNDAMENTAÇÃO.

2.1. Preliminares.

2.1.1. Inadequação da via eleita.

Extrai-se da redação do art. 1º da Lei n.º 12.016/09, que o mandado de segurança destina-se "proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça."

Vale dizer, trata-se de remédio constitucional que visa a sanar ou evitar ilegalidades que impliquem violação a direito líquido e certo.

In casu, a despeito da argumentação da impetrante em sentido contrário, reputa-se que, consoante sustentado pela autoridade impetrada, o presente mandamus, embora alegando suposta atuação preventiva, está, em verdade, a impugnar lei em tese.

De fato, embora a impetrante afirme que, por meio desta ação, busca evitar, preventivamente, a atuação concreta da autoridade impetrada, consistente na fiscalização e eventual aplicação de multa por descumprimento ao quanto estabelecido nos instrumentos normativos impugnados, constata-se que sua argumentação dirige-se tão-somente a impugnar a validade dos normativos que invoca.

Da leitura da exordial infere-se que as alegações tecidas cingem-se a questionar a validade da Lei n.º 13.703/18 e das Resoluções ANTT n.º 5.820/18, 5.827/18 e 5.833/18 diante de princípios constitucionais e legais. Malgrado a pretensão de prevenir a atuação da autoridade coatora em relação à impetrante, a causa de pedir cinge-se à impugnação dos normativos em tese, e não devido a uma situação concreta peculiar à demandante.

A propósito, o Enunciado de Súmula n.º 266 do Supremo Tribunal Federal, que dispõe:

"Não cabe mandado de segurança contra lei em tese."

Especificamente no que tange à definição do que seria lei em tese, invoco a seguinte lição doutrinária:

"Atacaria uma lei em tese um mandado de segurança que, sem se fundar na existência de uma situação fática que levasse à aplicação da norma a um determinado caso concreto, buscasse afastar, abstrata e genericamente, sua validade. É dizer, em outros termos, que a simples entrada em vigor de uma lei não configura, por si só, lesão ou ameaça a direito do administrado, caracterizadora da necessidade.

Somente com a prática de um ato administrativo concretizador dos efeitos da norma (ato de autoridade, ilegal ou abusivo), ou, pelo menos, com a ocorrência da hipótese autorizadora prevista na norma para a prática desse ato, é que haveria falar no surgimento do interesse de agir, na necessidade de se socorrer do Judiciário."1

Nesse sentido, ainda:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. SANÇÃO DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. CONSTITUCIONALIDADE. SÚMULA N. 266/STF. APLICAÇÃO. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973. II - A pretensão da Agravante esbarra em orientação do Supremo Tribunal Federal e desta Corte, segundo a qual, não obstante a natureza contributiva do benefício previdenciário, é constitucional a pena de cassação de aposentadoria. Precedentes.
III - O Impetrante se limita a questionar genérica a abstratamente a imposição da pena, enfeixando o debate quanto à validade da sanção apenas com teses jurídicas. Nesse contexto, de rigor a aplicação do entendimento firmado no enunciado da Súmula n. 266 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual "não cabe mandado de segurança contra lei em tese", não consistindo o writ em instrumento de controle abstrato de normas.
IV - O Agravante não apresenta, no regimental, argumentos suficientes para desconstituir a decisão agravada.
V - Agravo Regimental improvido.
(AgRg no MS 22.341/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/06/2018, DJe 02/08/2018) (Grifou-se)

EMENTA: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. RESOLUÇÃO. ENUNCIADO GENÉRICO E ABSTRATO. A impetração tem por objeto a atuação do Conselho com base na Resolução 1.999/2012 do Conselho Federal de Medicina - enquanto ato normativo sem repercussão imediata e concreta na esfera do impetrante - sendo hipótese de mandado de segurança contra lei em tese. (TRF4, APELREEX 5024208-09.2013.4.04.7000, QUARTA TURMA, Relator CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 21/03/2014) (Grifou-se)

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. AMEAÇA DE LESÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INEXISTÊNCIA. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. 1. O mandado de segurança preventivo exige a demonstração da ameaça, caracterizada por atos concretos ou preparatórios por parte da autoridade impetrada, ou, no mínimo, indícios razoáveis de que a ação ou omissão atingirá direito líquido e certo do impetrante. Não basta simples risco de lesão, para demonstração do justo receio faz-se necessária a comprovação, de plano, da existência de direito líquido e certo sendo ameaçado de ser violado por ato ilegal ou abusivo. 2. Não se admite mandado de segurança contra lei em tese, impondo-se a extinção do feito, sem resolução do mérito, ante a flagrante ausência de interesse de agir. 3. Apelação improvida. (TRF4, AC 5000581-23.2011.4.04.7201, TERCEIRA TURMA, Relator FERNANDO QUADROS DA SILVA, juntado aos autos em 08/06/2012) (Grifou-se)

Destarte, reconhecendo-se a impropriedade da via eleita pela impetrante, uma vez que a ação de mandado de segurança não é meio adequado para questionar legalidade/constitucionalidade da lei em tese, impõe-se a extinção do feito por ausência de interesse processual, sob a modalidade interesse-adequação.

3. DISPOSITIVO.

Ante o exposto, DENEGO A SEGURANÇA, nos termos do art. 6º, § 5º da Lei n.º 12.016/09 e JULGO EXTINTO O FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO nos termos do art. 485, inciso VI do CPC, por ausência de interesse processual.

Custas recolhidas (Eventos 03 e 08).

Sem honorários advocatícios, a teor do art. 25 da Lei n.º 12.016/09.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

Interposto o recurso, caberá à Secretaria abrir vista à parte contrária para contrarrazões, e, na sequência, remeter os autos ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

Decorrido o prazo para recurso voluntário, remetam-se os autos ao TRF/4ª Região para reexame necessário (art. 14, § 1º, da Lei n.º 12.016/2009).

Em que pesem as alegações da impetrante, impõe-se o reconhecimento de que são irretocáveis as razões que alicerçaram a sentença monocrática, que deve ser mantida por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Com efeito, o mandado de segurança preventivo exige a demonstração da ameaça, caracterizada por atos concretos ou preparatórios por parte da autoridade impetrada, ou, no mínimo, indícios razoáveis de que a ação ou omissão atingirá direito líquido e certo do impetrante.

Nesse sentido, colhe-se o seguinte precedente do STJ:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA 1.287/2017, DO MINISTÉRIO DO TRABALHO. ALEGAÇÃO DE NULIDADE. PRETENSÃO CONTRA LEI EM TESE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE EFEITOS CONCRETOS. SÚMULA 266/STF. NÃO CABIMENTO DO WRIT. 1. "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese." (Súmula n. 266/STF). 2. A impetrante, ora agravante, insurge-se contra os termos da Portaria n. 1.287/2017, expedida pelo senhor Ministro do Trabalho, a qual veda a prática comercial de cobrança, pelas empresas operadoras de vales alimentação e refeição, de taxas de serviços negativas nos contratos firmados com empresas beneficiárias do Programa de Alimentação do Trabalhor - PAT . Diante disso, deve ser assentado que a norma impugnada se dirige indistinta e genericamente a todas as empresas integrantes do PAT, não a atingindo de forma individual e concreta. Logo, ressoa evidente que a pretensão mandamental se volta contra lei em tese. Precedentes: AgInt no MS 20.469/DF, Relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Seção, DJe 20/3/2018; MS 21.555/DF, Relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 17/10/2017; e MS 20.076/DF, Relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, DJe 12/9/2016. Confiram-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas nas quais também se aplicou a Súmula n. 266/STF no bojo de mandados de segurança em que também se impugnava a Portaria n. 1.287/2017: MS 24.195/DF, Relatora Ministra Regina Helena Costa, DJe 11/4/2018; MS 24.181/DF, Relatora Regina Helena Costa, DJe 9/4/2018; e MS 24.166/DF, Relator Ministro Sérgio Kukina, DJe 23/4/2018. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no MS 24.356/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/02/2019, DJe 19/02/2019) (grifado).

No mesmo sentido já se manifestou este Tribunal:

APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA - PROCESSUAL CIVIL - AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ATO COATOR - CARÊNCIA DA AÇÃO. 1- A petição inicial de mandado de segurança deverá vir acompanhada dos documentos indispensáveis à constatação do ato coator, de vez que cumpre ao impetrante comprovar, de plano, as alegações de fato que embasam sua pretensão. 2- No caso sob apreciação, não há nos autos prova da exigência reputada como ilegal, no caso a cobrança de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para a liberação do veículo. 3- Mesmo no mandado de segurança preventivo, é necessária a comprovação da iminência da prática de ato abusivo ou ilegal por parte da autoridade pública, ou a ameaça de lesão a direito. 4- Resta evidente a inexistência de demonstração da liquidez e certeza do direito do impetrante. 5- Apelação a que se nega provimento. Feito extinto sem resolução de mérito, a teor do art. 267, VI, CPC. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5018422-92.2015.404.7200, 4ª TURMA, Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 15/03/2016)

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. RESOLUÇÃO. ENUNCIADO GENÉRICO E ABSTRATO. A impetração tem por objeto a atuação do Conselho com base na Resolução 1.999/2012 do Conselho Federal de Medicina - enquanto ato normativo sem repercussão imediata e concreta na esfera do impetrante - sendo hipótese de mandado de segurança contra lei em tese. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5006709-91.2013.404.7200, 4ª TURMA, Juiz Federal CAIO ROBERTO SOUTO DE MOURA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 15/08/2013)

MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. EXTINÇÃO, SEM APRECIAÇÃO DO MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. O mandado de segurança preventivo exige a demonstração objetiva do justo receio de que haja lesão a direito líquido e certo, por meio de atos concretos ou preparatórios da autoridade impetrada. Não cabe a impetração para afastar pena de perdimento e comunicação ao Ministério Público com base na suposição de fiscalização ilegal. (TRF4, AC 2008.70.02.011017-1, Primeira Turma, Relatora Maria de Fátima Freitas Labarrère, D.E. 08/06/2010)

MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DA AMEAÇA DE LESÃO A DIREITO. EXTINÇÃO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO.1. Não é suficiente o temor ou receio de que a autoridade exorbite de seus poderes. Para que esse receio se torne justo, é mister que a autoridade tenha manifestado objetivamente, por meio de atos preparatórios ou de indícios razoáveis, a tendência de praticar atos ou omitir-se a fazê-los, de tal forma que, a consumar-se este propósito, a lesão do direito se torne efetiva.2. Ausente prova da ameaça de lesão a direito, inexiste interesse de agir a ensejar a impetração de mandado de segurança preventivo. (TRF4, AC 2009.71.02.001319-6, Segunda Turma, Relatora Vânia Hack de Almeida, D.E. 10/02/2010)

Assim, mantenho a sentença monocrática.

Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.

Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.

Documento eletrônico assinado por SERGIO RENATO TEJADA GARCIA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001030313v4 e do código CRC 115190a9.Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): SERGIO RENATO TEJADA GARCIA
Data e Hora: 15/5/2019, às 20:8:21

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Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação/Remessa Necessária Nº 5080026-58.2018.4.04.7100/RS

RELATORA: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA

APELANTE: TRANSPORTES WARTHA - EIRELI (IMPETRANTE)

ADVOGADO: IURI VON BROCK ANTUNES

APELADO: AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT (INTERESSADO)

APELADO: Diretor - AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT - Porto Alegre (IMPETRADO)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

EMENTA

mandado de segurança. antt. impugnação de regulamentação legal e infralegal. pretensão contra lei em tese. inadequação da via processual eleita.

A alegações tecidas na inicial cingem-se a questionar a validade da Lei n.º 13.703/18 e das Resoluções ANTT n.º 5.820/18, 5.827/18 e 5.833/18 diante de princípios constitucionais e legais. Malgrado a pretensão de prevenir a atuação da autoridade coatora em relação à impetrante, a causa de pedir cinge-se à impugnação dos normativos em tese, e não devido a uma situação concreta peculiar à demandante.

Reconhecida a impropriedade da via eleita pela impetrante, uma vez que a ação de mandado de segurança não é meio adequado para questionar legalidade/constitucionalidade da lei em tese.

Somente com a prática de um ato administrativo concretizador dos efeitos da norma (ato de autoridade, ilegal ou abusivo), ou, pelo menos, com a ocorrência da hipótese autorizadora prevista na norma para a prática desse ato, é que haveria falar no surgimento do interesse de agir, na necessidade de se socorrer do Judiciário.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 15 de maio de 2019.

Documento eletrônico assinado por SERGIO RENATO TEJADA GARCIA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001030314v4 e do código CRC cf85e737.Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): SERGIO RENATO TEJADA GARCIA
Data e Hora: 15/5/2019, às 20:8:21

Conferência de autenticidade emitida em 07/07/2020 11:36:18.

vv

Poder Judiciário

Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 15/05/2019

Apelação/Remessa Necessária Nº 5080026-58.2018.4.04.7100/RS

RELATOR: Juiz Federal SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA

PRESIDENTE: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE

APELANTE: TRANSPORTES WARTHA - EIRELI (IMPETRANTE)

ADVOGADO: IURI VON BROCK ANTUNES (OAB RS082661)

APELADO: Diretor - AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT - Porto Alegre (IMPETRADO)

APELADO: AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT (INTERESSADO)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA

Votante: Juiz Federal SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA

Votante: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE

Votante: Juiz Federal OSCAR VALENTE CARDOSO

MÁRCIA CRISTINA ABBUD

Secretária

Conferência de autenticidade emitida em 07/07/2020 11:36:18.