| D.E. Publicado em 30/08/2016 |
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 2008.72.00.012407-7/SC
RELATOR | : | Des. Federal ROGERIO FAVRETO |
APELANTE | : | ODAILTON VIEIRA |
ADVOGADO | : | Rodrigo Pessi Martins |
APELANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
ADVOGADO | : | Procuradoria Regional da PFE-INSS |
APELADO | : | (Os mesmos) |
REMETENTE | : | JUÍZO SUBSTITUTO DA 4A VF DE FLORIANÓPOLIS |
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO DECORRENTE DE APOSENTADORIA DE EX-COMBATENTE. REVISÃO. LIMITES AO DESFAZIMENTO DE ATO CONCESSÓRIO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. SEGURANÇA JURÍDICA.
No caso concreto, conquanto não tenha ocorrido a decadência, estando o beneficiário de boa-fé, tendo idade avançada, e decorridos muitos anos entre a data da concessão da aposentadoria, bem assim da pensão, e da adoção de critérios para reajuste, a manutenção do benefício da autora nas condições em que vinha sendo pago está em princípio justificada, em homenagem ao princípio constitucional da segurança jurídica, já que uma das funções precípuas do Direito é a pacificação social.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar provimento à apelação do impetrante e negar provimento à remessa oficial, restando prejudicada o julgamento da apelação do INSS, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 16 de agosto de 2016.
Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
Relator
| Documento eletrônico assinado por Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 8463743v2 e, se solicitado, do código CRC 22DE6070. | |
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| Data e Hora: | 18/08/2016 16:04 |
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 2008.72.00.012407-7/SC
RELATOR | : | Des. Federal ROGERIO FAVRETO |
APELANTE | : | ODAILTON VIEIRA |
ADVOGADO | : | Rodrigo Pessi Martins |
APELANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
ADVOGADO | : | Procuradoria Regional da PFE-INSS |
APELADO | : | (Os mesmos) |
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RELATÓRIO
Trata-se de mandado de segurança em que o impetrante pretende seja assegurado o direito de não ter reduzido seu benefício de pensão por morte de ex-combatente pago pelo INSS. Aduz que o benefício foi concedido em 26/12/1980, tendo a Autarquia Previdenciária iniciado a revisão em 10/2008.
Sentenciando, o MM. Juiz assim decidiu:
Ante o exposto, concedo parcialmente a segurança para assegurar o direito do impetrante não devolver os valores recebidos indevidamente, nos termos da fundamentação.
O impetrante interpôs apelação sustentando a decadência do direito do INSS de revisar o benefício. Alega a regularidade dos valores pagos ao impetrante a título de pensão por morte de ex-combatente. Aduz que a revisão administrativa afronta os princípios da legalidade e da segurança jurídica. Sustenta a impossibilidade de repetição dos valores recebidos de boa-fé, ainda mais se tratando de verbas alimentares. Requer seja provido o recurso para que seja garantido o seu direito de não ter reduzida a sua renda mensal.
O INSS, por sua vez, interpõe recurso de apelação aduzindo a possibilidade de desconto mensal no benefício do impetrante, com base no art. 115, II, da Lei n.º 8.213/91. Alega a nulidade dos pagamentos indevidos, devendo serem restituídos tais valores, sob pena de enriquecimento sem causa do segurado, consoante previsão do art. 884 e seguintes do Código Civil.
O Ministério Público Federal opinou pelo provimento da apelação do impetrante e pelo desprovimento da apelação do INSS.
A 5ª Turma desta Corte, em 18/02/2010, deu provimento à apelação do impetrante e negou provimentos à remessa oficial e à apelação do INSS, nos seguintes termos:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO POR MORTE. EX-COMBATENTE. REVISÃO DE BENEFÍCIO NA VIA ADMINISTRATIVA. ERRO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA. RECONHECIMENTO.
1. A Administração Previdenciária pode e deve rever seus próprios atos, desde que eivados de vícios que os tornem ilegais, assegurado o contraditório e a ampla defesa. Súmula 473-STF.
2. Em respeito à segurança e estabilidade jurídica, aliada à boa-fé do beneficiário, devem ser convalidados os atos consolidados pelo longo decurso de tempo, representado pelo transcurso de cinco anos previsto no art. 207 do Dec. 89.312/84 e art. 54 da Lei nº 9784/99 e, mais recentemente, se ultrapassado o marco de dez anos, previsto no art. 103-A da Lei nº 8.213/91, com a redação imposta pela Lei nº 10.839/04, DOU de 06-02-04, originária da MP 138, de 19-11-2003, sendo que esta não pode retroagir para alcançar benefícios concedidos anteriormente. Precedentes.
3. Afastada a aplicação do artigo 115, inc. II, da Lei n.º 8.213/91 porquanto o pagamento efetuado pelo INSS ao impetrante foi decorrência de concessão administrativa de benefício, de forma equivocada, para o que não concorreu.
4. Inexistindo má-fé ou fraude, não há que se falar em revisão de ato administrativo decorrente de erro administrativo, máxime quando superado em muito o prazo decadencial, devendo serem suspensos os descontos no benefício do impetrante, bem como restabelecido o valor integral do benefício no montante percebido mensalmente antes da revisão administrativa efetuada pelo INSS.
O INSS interpôs recurso especial, que foi provido pelo Superior Tribunal de Justiça para afastar a decadência declarada e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que prossiga no julgamento do feito.
É o relatório.
VOTO
Não obstante tenha sido afastado o reconhecimento da decadência pelo Superior Tribunal de Justiça, julgando recurso especial interposto pelo INSS, impõe-se a análise da situação à luz do princípio da segurança jurídica - pois uma das funções precípuas do Direito é a pacificação social.
Esta ponderação deve ser considerada para todos os casos de concessão de benefício, independentemente da data em que ocorridos, já que o princípio referido tem status constitucional e deve ser sempre observado.
E nesse particular o Supremo Tribunal Federal já assentou a existência de limites para a ação da Administração no sentido de desfazer atos administrativos, independentemente de previsão legal, como se depreende dos seguintes precedentes:
1. Mandado de Segurança. 2. Cancelamento de pensão especial pelo Tribunal de Contas da União. Ausência de comprovação da adoção por instrumento jurídico adequado. Pensão concedida há vinte anos. 3. Direito de defesa ampliado com a Constituição de 1988. Âmbito de proteção que contempla todos os processos, judiciais ou administrativos, e não se resume a um simples direito de manifestação, no processo. 4. Direito constitucional comparado. Pretensão à tutela jurídica que envolve não só o direito de manifestação e de informação, mas também o direito de ver seus argumentos contemplados pelo órgão julgador. 5. Os princípios do contraditório e da ampla defesa, assegurados pela Constituição, aplicam-se a todos os procedimentos administrativos. 6. O exercício pleno do contraditório não se limita à garantia de alegação oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido também em matéria jurídica. 7. Aplicação do principio da segurança jurídica, enquanto subprincípio do Estado de Direito. Possibilidade de revogação de atos administrativos que não se pode estender indefinidamente. Poder anulatório sujeito a prazo razoável. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 8. Distinção entre atuação administrativa que independe da audiência do interessado, e decisão que, unilateralmente, cancela decisão anterior. Incidência da garantia do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal ao processos administrativo. 9. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica. Aplicação nas relações jurídicas de direito público. 10. Mandado de Segurança deferido para determinar observância do princípio do contraditório e da ampla defesa (CF art. 5º LV).
(MS 24.268-0, Tribunal Pleno, Rel. p/ acórdão Ministro Gilmar Mendes, DOU 17-9-2004)
1. Mandado de segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária - INFRAERO. Emprego Público. Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4. Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7. Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento, da INFRAERO, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 8. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9. Mandado de Segurança deferido.
(MS 22.357-0, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJU 05-11-2004)
Oportuna a menção, por relacionado com a matéria, ao artigo publicado por Almiro do Couto e Silva na "Revista de Direito Administrativo" nº 237, (Renovar, p. 271-315, Jul/Set;2004) denominado "O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União [Lei nº 9.784/99". Seguem trechos do mencionado artigo:
54. A regra do art. 54 da Lei nº 9784/99, como normalmente acontece com as regras jurídicas, tem, por certo, vocação prospectiva, isto é, sua aplicação visa ao futuro e não ao passado. Quer isso dizer, portanto, que o prazo de cinco anos fixado naquele preceito, tem seu termo inicial na data em que a Lei nº 9.784/99 começou a viger, até porque a atribuição de eficácia retroativa à norma legal instituidora do prazo de decadência muito possivelmente atingiria situações protegidas pela garantia constitucional dos direitos adquiridos.
Entretanto, a vigência do princípio constitucional da segurança jurídica é bem anterior à Lei nº 9.784/99 e é ele que torna compatível com a Constituição o art. 54 daquele mesmo diploma, quando confrontado com o princípio da legalidade. Na verdade, se inexistisse, como princípio constitucional, o princípio da segurança jurídica, não haveria como justificar, em face do princípio da legalidade, a constitucionalidade do art. 54 da Lei nº 9.784/99, valendo o mesmo raciocínio para as demais regras de decadência ou de prescrição existentes em nosso ordenamento jurídica.
Bem se vê, portanto, que as situações que se constituíram anteriormente à entrada em vigor do art. 54 da Lei nº 9.784/99, devem ser solucionadas à luz do princípio da segurança jurídica, entendido como princípio da proteção à confiança, ponderado juntamente com o princípio da legalidade, exatamente como procedeu o STF no MS 223357/DF. Anteriormente à Lei nº 9.784/99, para os que não reconheciam a existência de prazo prescricional de cinco anos (que em alguns casos era decadencial, como sucedia, por exemplo, com o direito à invalidação de ato administrativo) para as pretensões ou direitos do Poder Público contra os particulares, ficava ao prudente arbítrio do julgador ou do aplicador do direito determinar, diante das peculiaridades do caso concreto, qual a extensão do prazo, após o qual, não ocorrendo má-fé dos destinatárias do ato administrativo, ficaria a Administração Pública inibida de anulá-lo, para, desse modo, assegurar a estabilidade das relações jurídicas com base no princípio da segurança jurídica. Para essas situações, o art. 54 da Lei nº 9.784/99 deu a medida do que seria "prazo razoável" para influir no juízo de precedência do princípio da segurança jurídica sobre o da legalidade, no cotejo ou no balancing test entre esses dois princípios, em face da prolongada inação da Administração Pública no que diz com a exercício do seu poder - (que para nós é um poder-dever) - de autotutela.
55. Entenda-se bem: não se está postulando a atribuição de eficácia retroativa ao prazo do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União. O que estamos afirmando é que essa lei, ao instituir prazo de decadência do direito à invalidação, em regra inspirada no Princípio da segurança jurídica, introduziu no nosso sistema jurídico parâmetro indicador do lapso de tempo que associado a outras circunstâncias, como a boa fé dos destinatários do ato administrativo, estaria a recomendar, após o seu transcurso, a manutenção de ato administrativo inválido.
Contudo, nas hipóteses anteriores ao início da vigência do art. 54 da Lei nº 9.784/99, diante do caso concreto, da situação fática objetivamente considerada e da ponderação dos princípios da legalidade e da proteção à confiança poderá o aplicador desses princípios entender que, malgrado o transcurso de cinco anos, não seria a confiança do destinatário digna de proteção, em virtude da intercorrência de outros fatores, que não se relacionam com a boa fé dos destinatários mas sim, digamos, com o interesse social ou com a relevância de valores jurídicos feridos, entendendo, em conclusão, que o princípio a ser aplicado seria o da legalidade e não o da segurança jurídica.
Cogitando-se, porém da aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99, já se viu que não há essa ponderação de princípios (que já foi feita pelo legislador), incumbindo ao aplicador tão-somente subsumir a situação fática na regra jurídica - ou o suporte fático real no suporte fático legal - tirando daí a conseqüência jurídica, que será a ocorrência, ou não, da decadência do direito à invalidação.
Aliás, é assim que se procede em outros países, onde - diferentemente do que se passa na França, na Alemanha, em Portugal e, agora no Brasil - o ordenamento jurídico não tem norma que fixe prazo de decadência do direito da Administração Pública de anular seus próprios atos.
57-64. omissis
65. Das reflexões que foram desenvolvidas, tiram-se algumas conclusões principais, as quais podem ser assim arrumadas:
(A) O princípio da segurança jurídica entendido como proteção à confiança, está hoje reconhecido na legislação e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal como princípio de valor constitucional, imanente ao princípio do Estado de Direito, e que serve de limite à invalidação, pela Administração Pública dos seus atos administrativos eivados de ilegalidade ou de inconstitucionalidade. Com princípio de natureza constitucional, aplica-se à União Federal, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e às entidades que integram as respectivas Administrações Indiretas.
(B) No plano da União Federal, a Lei do Processo Administrativo (Lei nº 9.784/99), no seu art. 54, consigna regra, inspirada no princípio da segurança jurídica que fixa em cinco anos o prazo decadencial para a Administração Pública exercer o direito de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé dos beneficiários. Tratando-se de regra, a ponderação entre os princípios da legalidade e da segurança jurídica já foi feita pelo legislador, competindo ao aplicador apenas verificar se os pressupostos que integram o preceito estão, ou não, concretamente verificados.
(C) O prazo do art. 54 da Lei nº 9.784/99 é de natureza decadencial e não prescricional. Sendo assim, não é ele, em princípio, suscetível de interrupção ou de suspensão. Apenas quanto aos atos nulos - não na acepção que dá a esse qualificativo a doutrina do Direito Privado, mas na conceituação que lhe empresta o Direito Administrativo dos países europeus mais avançados e o Direito Administrativo da União Européia e que de algum modo, também já encontramos incipientemente esboçada na Lei da Ação Popular - apenas quanto aos atos nulos não haveria falar em decadência ou em prescrição, uma vez que incumbe ao juiz decretar-lhes de ofício a invalidade. Note-se, porém, que nulos apenas serão aqueles atos administrativos, inconstitucionais ou ilegais, marcados por vícios ou deficiências gravíssimas, desde logo reconhecíveis pelo homem comum, e que agridem em grau superlativo a ordem jurídica, tal como transparece nos exemplos da licença de funcionamento de uma casa de prostituição infantil ou da aposentadoria, como servidor público, de quem nunca foi servidor público. Não é a hierarquia da norma ferida que, por si só, implica a nulidade, como mostra o acórdão do STF no MS 22357/DF, que aplicou o princípio da segurança jurídica para manter atos administrativos contrários à Constituição. A grande maioria dos atos administrativos, inconstitucionais ou ilegais, não é, pois, composta por atos administrativos nulos, mas sim por atos administrativos simplesmente anuláveis, estando o direito a pleitear-lhe a anulação sujeito, portanto, à decadência .
(D) A boa fé que é exigida para a aplicação do princípio da segurança jurídica ou pelo art. 54 da Lei nº 9.784/99 é a dos destinatários do ato administrativo. Não está em questão a má-fé da Administração Pública ou das autoridades administrativas a menos que estas sejam também destinatárias das medidas ilegais que editaram em seu próprio proveito.
(E) omissis.
(F) Para as situações que se constituíram antes da vigência da Lei nº 9.784/99 não é possível estender-lhe o preceito do art. 54 dessa Lei. A esses casos o que se aplica é o princípio da segurança jurídica devidamente sopesado, nessas hipóteses com outros princípios constitucionais, notadamente com o princípio da legalidade. (...)
Assim, considerando o que foi exposto, é de se concluir que em toda situação na qual se analisa ato de cancelamento de benefício previdenciário, há necessidade de análise do caso concreto, considerando-se, por exemplo, o tempo decorrido, as circunstâncias que deram causa à concessão do benefício, as condições sociais do interessado, sua idade, e a inexistência de má-fé, tudo à luz do princípio da segurança jurídica.
A posição que se defende, com apoio em precedentes do Supremo Tribunal Federal, registre-se, não vai de encontro ao entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça. O que se afirma é que, a despeito de não haver prazo decadencial em seu sentido estrito a considerar, e independentemente do prazo fixado em lei, nada impede que se reconheça o direito à manutenção da situação, com base em fundamento constitucional, em razão das circunstâncias do caso específico.
No caso concreto, embora não tenha ocorrido a decadência, estando o beneficiário de boa-fé, e decorridos muitos anos entre a data da concessão da aposentadoria e da adoção de critérios para reajuste, e também desde a data da concessão da pensão, a manutenção do benefício da autora nas condições em que vinha sendo pago justifica-se em homenagem ao princípio constitucional da segurança jurídica, já que uma das funções precípuas do Direito, repita-se, é a pacificação social.
Em consequência, não há que se falar em devolução de valores recebidos indevidamente pelo impetrante.
Conclusão:
Reforma-se a sentença, dando provimento à apelação do impetrante a fim de determinar a manutenção do seu benefício de pensão por morte nas condições em que vinha sendo pago em homenagem ao princípio constitucional da segurança jurídica.
Em consequência, resta prejudicada a análise da apelação do INSS.
Dispositivo:
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação do impetrante e negar provimento à remessa oficial, restando prejudicada o julgamento da apelação do INSS, nos termos da fundamentação.
Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
Relator
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 16/08/2016
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 2008.72.00.012407-7/SC
ORIGEM: SC 200872000124077
RELATOR | : | Des. Federal ROGERIO FAVRETO |
PRESIDENTE | : | Paulo Afonso Brum Vaz |
PROCURADOR | : | Dr. Domingos Sávio Dresch da Silveira |
APELANTE | : | ODAILTON VIEIRA |
ADVOGADO | : | Rodrigo Pessi Martins |
APELANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
ADVOGADO | : | Procuradoria Regional da PFE-INSS |
APELADO | : | (Os mesmos) |
REMETENTE | : | JUÍZO SUBSTITUTO DA 4A VF DE FLORIANÓPOLIS |
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 16/08/2016, na seqüência 165, disponibilizada no DE de 22/07/2016, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.
Certifico que o(a) 5ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO DO IMPETRANTE E NEGAR PROVIMENTO À REMESSA OFICIAL, RESTANDO PREJUDICADA O JULGAMENTO DA APELAÇÃO DO INSS, NOS TERMOS DA FUNDAMENTAÇÃO.
RELATOR ACÓRDÃO | : | Des. Federal ROGERIO FAVRETO |
VOTANTE(S) | : | Des. Federal ROGERIO FAVRETO |
: | Des. Federal ROGER RAUPP RIOS | |
: | Des. Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ |
Lídice Peña Thomaz
Secretária de Turma
| Documento eletrônico assinado por Lídice Peña Thomaz, Secretária de Turma, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 8534166v1 e, se solicitado, do código CRC 407DCC58. | |
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