Apelação/Remessa Necessária Nº 5017090-60.2019.4.04.7100/RS
RELATOR: Juiz Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS
APELANTE: DULCE TEREZINHA BUENO (IMPETRANTE)
APELADO: GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Porto Alegre (IMPETRADO)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto em face de sentença, e , que concedeu em parte a segurança, reconhecendo o direito líquido e certo da parte impetrante à conclusão em tempo razoável do processo administrativo de benefício previdenciário, determinando a análise e conclusão sobre o requerimento formulado pela parte impetrante, no prazo de trinta dias.
Em suas razões recursais, , sustenta a apelante que, embora tenha sido concedida a ordem, o pleito de arbitramento de multa ha hipótese de descumprimento ou de atraso no cumprimento da sentença e da referência ao crime de desobediência foram indeferidos. Seria imprescindível, no caso, que a ordem para a análise do pedido de aposentadoria seja acompanhada de fixação de astreintes e da caracterização de crime de desobediência, na hipótese de descumprimento, sob pena de tornar letra morta o princípio da duração razoável do processo. Requer, assim, o provimento do recurso para que se determine que a ordem seja cumprida tempestivamente, sob pena da caracterização de crime de desobediência e do pagamento de multa.
O MPF, em parecer, , manifestou-se pelo desprovimento do recurso de apelação e da remessa necessária.
É o relatório.
VOTO
Remessa necessária. Duração razoável do processo.
A razoável duração do processo administrativo é um direito fundamental expresso no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal. Corolário da dignidade da pessoa humana, o princípio foi inserido expressamente na Carta a partir da Emenda Constitucional nº 45/2004, consagrando "orientação há muito perfilhada nas convenções internacionais sobre direitos humanos e que alguns autores já consideravam implícita na ideia de proteção judicial efetiva" (MENDES, COELHO E BRANCO, Curso de Direito Constitucional, 4ª ed., p. 545). Da obra citada, extraio da mesma página:
[...] A duração indefinida ou ilimitada do processo judicial afeta não apenas e de forma direta a ideia de proteção judicial efetiva, como compromete de modo decisivo a proteção da dignidade da pessoa humana, na medida em que permite a transformação do ser humano em objeto dos processos estatais.
Dessarte, a Constituição conferiu significado especial ao princípio da dignidade humana como postulado essencial da ordem constitucional (art. 1º, III, da CF/88). Na sua acepção originária, esse princípio proíbe a utilização ou transformação do homem em objeto dos processos e ações estatais. O Estado está vinculado ao dever de respeito e proteção do indivíduo contra exposição a ofensas ou humilhações.
Não demais destacar a associação da razoável duração do processo com o Princípio da eficiência, introduzido pela Emenda 19/88 no "caput" do artigo 37 da Constituição. Para os autores acima, "configura um brado de alerta, uma advertência mesmo, contra os vícios da máquina administrativa, sabidamente tendente a privilegiar-se, na medida em que sobrevaloriza os meios, em que, afinal, ela consiste, sacrificando os fins, em razão e a serviço dos quais vem a ser instituída" (p. 884 da obra citada).
Trata-se de princípio que guarda relação direta com o Princípio da Eficiência, previsto no artigo 37, "caput", da Carta. Na pena de Diogenes Gasparini, Direito Administrativo, 17ª ed., página 76:
Conhecido entre os italianos como "dever de oba administração", o princípio da eficiência impõe à Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a exemplo do princípio da legalidade. [...]
O desempenho deve ser rápido e oferecido de forma a satisfazer os interesses dos administrados em particular e da coletividade em geral. Nada justifica qualquer procrastinação. Aliás, essa atitude pode levar a Administração Pública a indenizar os prejuízos que o atraso possa ter ocasionado ao interessado num dado desempenho estatal.
Trago, também, a oportuna observação de José Antônio Savaris, em seu "Direito Processual Previdenciário", 10ª ed., página 130, onde trata do Princípio da Imediatidade da Tutela Previdenciária:
Quando Alfred Ruprecht considerou o princípio imediatidade como um dos fundamentais valores da Seguridade Social, levava em consideração seu principal objetivo: remediar ou ajudar a superar situações que a serem produzidas por contingências sociais criam problemas ao indivíduo. Para que o socorro seja verdadeiramente efetivo é preciso que a ajuda se realize imediatamente, em tempo oportuno, pois do contrário perderia todo seu valor. Se a resposta não for imediata, a missão da Seguridade é cumprida de forma deficiente.
O dever constitucional que a Administração tem com a eficiência e celeridade, encontra eco na legislação previdenciária, de que são exemplos as seguintes previsões:
Lei nº 9.784/99:
Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior.
Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação.
[...]
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Decreto nº 3.048/99:
Art. 174. O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.
Lei nº 8.213/91:
Art. 41-A. [...] (Lei nº 8.742/93):
§ 5o O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.
Lei nº 8.742/93
Art. 37. O benefício de prestação continuada será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, inclusive apresentação da documentação necessária, devendo o seu pagamento ser efetuado em até quarenta e cinco dias após cumpridas as exigências de que trata este artigo.
A jurisprudência das Cortes Superiores também andam na mesma direção. Quando se trata do interesse jurídico, a demora do INSS por mais de 45 em dar a resposta quanto a pedido de benefício autoriza o ingresso da ação judicial. (STF. Plenário. RE 631240/MG, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/8/2014 - repercussão geral e STJ. 1ª Seção. REsp 1369834-SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 24/9/2014 - recurso repetitivo. Ainda, pode ser ajuizada a ação judicial diretamente quando o autor comprova que o INSS se recusou a receber o requerimento administrativo apresentado, ou seja, na hipótese em que sequer se processou o pedido (STJ. 2ª Turma. REsp 1.488.940-GO, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/11/2014).
Não há falar, portanto, em ofensa à separação dos Poderes ou limitações da reserva do possível nos casos em que alegado o descumprimento do direito fundamental à duração razoável do processo, do princípio constitucional da eficiência administrativa, à dignidade da pessoa humana. Há de se investigar se, no caso, há demora injustificada no exame do pedido.
Nessa linha, o mandado de segurança impetrado postula exame de requerimento administrativo de concessão de aposentadoria formulado em 02 de agosto de 2018. A ação foi proposta em 23/03/2019. A sentença concessiva da segurança, , foi prolatada em 08/05/2019. O exame do caso não deixa dúvida que a autarquia previdenciária não cumpriu seu dever de concluir o processo administrativamente em tempo razoável. Em casos tais, devida a concessão da ordem fixando prazo para a resposta administrativa. Nesse sentido, colaciono:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRAZO DECADENCIAL. NÃO VERIFICADO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NO ENCAMINHAMENTO DO RECURSO PARA O ÓRGÃO COMPETENTE PARA JULGAMENTO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE CAUSA MADURA. PROSSEGUIMENTO. 1. A lesão contínua ao direito do segurado, em decorrência de ato omissivo, de efeitos permanente, afasta o cômputo do prazo decadencial de 120 dias para o direito de ação de mandado de segurança. 2. O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança deve ser comprovado de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória. 3. A Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Federal, concede à Administração o prazo de até 30 (trinta) dias para decidir, contados da conclusão da fase instrutória, presente o interesse de agir da parte impetrante. 4. A demora excessiva na análise do pedido, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. 5. Caso em que, ausente a notificação da autoridade impetrada para prestar informações, não se encontra a causa madura para julgamento, determinando-se o retorno dos autos à origem para que seja recebida a petição inicial e o feito prossiga regularmente. (TRF4, AC 5001270-60.2022.4.04.7014, DÉCIMA TURMA, Relator MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, juntado aos autos em 01/03/2023)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. DESCUMPRIMENTO. 1. A Administração Pública tem o dever de resolver os pedidos que lhe são dirigidos pelos cidadãos em tempo razoável, que é um direito fundamental, previsto no inciso LXXVIII do artigo 5° da Constituição Federal. 2. Encontrando-se o processo administrativo em fase de recurso, e tendo a Junta Recursal determinado a baixa dos autos à primeira instância para realização de diligências, deve o INSS cumprir a decisão no prazo regimental. 3. Hipótese em que ultrapassado o prazo para o cumprimento das diligências determinadas pela Junta de Recursos, reconhece-se o direito líquido e certo da parte impetrante à conclusão das mesmas. (TRF4 5000781-54.2022.4.04.7133, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 27/02/2023)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO ACERCA DE BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL. DESCUMPRIMENTO. 1. O mandado de segurança é remédio constitucional destinado a sanar ou a evitar ilegalidades que impliquem violação de direito líquido e certo, sendo exigível prova pré-constituída, pois não comporta dilação probatória. 2. A demora excessiva na análise e decisão de recurso administrativo relativo a benefício, transcorrido prazo excessivo entre a data de entrada do pedido e a impetração, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. (TRF4 5006715-87.2021.4.04.7113, SEXTA TURMA, Relator JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, juntado aos autos em 27/02/2023)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO. DESCUMPRIMENTO. DEMORA. ACORDO HOMOLOGADO NO RE Nº 1171152/SC (TEMA STF 1066). AÇÃO INDIVIDUAL. INAPLICABILIDADE. 1. A norma constitucional, por força da EC nº 45/04, assegura a todos a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. A Carta Magna ainda estabelece que a Administração Pública tem o dever de obediência a inúmeros princípios, dentre eles, a legalidade e a eficiência (art. 37, caput). 2. A demora excessiva na análise de cumprimento de decisão de Junta de Recurso Administrativo, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. 3. Os prazos compreendidos no acordo homologado pelo STF no RE nº 1171152/SC (TEMA STF n. 1066) não se aplicam nas ações individuais. (TRF4 5016970-22.2021.4.04.7108, DÉCIMA PRIMEIRA TURMA, Relator HERMES SIEDLER DA CONCEIÇÃO JÚNIOR, juntado aos autos em 22/02/2023)
A sentença deve ser mantida quanto ao pedido principal.
Recurso de apelação. Fixação de astreintes e advertência quanto ao crime de desobediência.
A sentença de primeiro grau, ao indeferir as pretensões da parte de fixação de astreintes e de menção ao crime de desobediência, fundamentou que a fixação de multa não é parte integrante do objeto da lide, mas mero mecanismo para se atingir alguma finalidade. O crime de desobediência, por sua vez, decorreria de expressa disposição legal, sendo, portanto, independente da menção na sentença.
Não há reparos a se fazer quanto aos fundamentos e conclusão. Não houve, no caso, qualquer razão fática a recomendar a adoção de medidas coercitivas. A parte pretende ver astreintes fixadas desde a sentença, antes de qualquer omissão do INSS quanto ao comando judicial. Havendo recusa ao cumprimento da ordem, nada obsta a que a parte venha aos autos informar o fato, o que não aconteceu até aqui.
No que diz com o crime de desobediência, em igual medida, sua caracterização independe de uma advertência que deva constar no corpo da sentença, ou de outra providência além da desobediência da ordem legal do servidor público.
Mantenho a sentença, portanto, por seus próprios fundamentos.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação.
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5017090-60.2019.4.04.7100/RS
RELATOR: Juiz Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS
APELANTE: DULCE TEREZINHA BUENO (IMPETRANTE)
APELADO: GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Porto Alegre (IMPETRADO)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
EMENTA
previdenciário. processo administrativo. duração razoável. direito fundamental. medidas coercitivas.
A duração razoável do processo administrativo é direito fundamental expresso no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal.
A parte interessada tem o direito de ver seu pedido administrativo julgado em prazo razoável, a despeito de não ser necessário o esgotamento da via administrativa para o ingresso de ação judicial.
Ordem concedida para que a autoridade coatora decida, no prazo de trinta dias, o requerimento administrativo apresentado em 2018.
A fixação de medidas coercitivas não diz com o próprio objeto da demanda, mas com situações onde haja fundado risco de descumprimento, sendo ônus da parte trazer aos autos elementos que caracterizem a situação.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 11ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Florianópolis, 28 de março de 2023.
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 28/03/2023
Apelação/Remessa Necessária Nº 5017090-60.2019.4.04.7100/RS
RELATOR: Juiz Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS
PRESIDENTE: Desembargadora Federal ANA CRISTINA FERRO BLASI
PROCURADOR(A): PAULO GILBERTO COGO LEIVAS
APELANTE: DULCE TEREZINHA BUENO (IMPETRANTE)
ADVOGADO(A): RENATO FONTOURA DA ROSA (OAB RS079705)
APELADO: GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Porto Alegre (IMPETRADO)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Ordinária do dia 28/03/2023, na sequência 30, disponibilizada no DE de 16/03/2023.
Certifico que a 11ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 11ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E AO RECURSO DE APELAÇÃO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS
Votante: Juiz Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS
Votante: Desembargadora Federal ANA CRISTINA FERRO BLASI
Votante: Desembargadora Federal ELIANA PAGGIARIN MARINHO
LIGIA FUHRMANN GONCALVES DE OLIVEIRA
Secretária
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