AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5044259-84.2016.4.04.0000/PR
RELATOR | : | RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA |
AGRAVANTE | : | MARIA HELENA GOMES CARRICO |
ADVOGADO | : | LUIZ PHILIPE GEREMIAS BENINCÁ |
AGRAVADO | : | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO |
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. PENSÃO. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO.
- A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Inteligência do art. 300 do CPC.
- O cancelamento de qualquer ato da natureza da demanda pressupõe a instauração de procedimento específico, com notificação do interessado, oportunizando-se ainda que ele produza provas e exerça plenamente seu direito de defesa. Inviável, assim, o cancelamento sumário, pois deve ser observado o que dispõe o artigo 5º, inciso LV da Constituição federal.
- Quando não há prova de ilegalidade que possa justificar a anulação do ato pela Administração, mas tão-somente mudança de critério interpretativo, ou mesmo reavaliação da prova, não se mostra possível o desfazimento do ato administrativo.
- Em toda situação na qual se analisa ato de cancelamento de ato administrativo, há necessidade de análise do caso concreto, considerando-se, por exemplo, o tempo decorrido, as circunstâncias que deram causa à concessão do benefício, as condições sociais do interessado, sua idade, e a inexistência de má-fé, tudo à luz do princípio da segurança jurídica.
- Na hipótese, presente a presunção de legitimidade do ato de concessão e, ainda, o caráter alimentar do benefício, recomendável a manutenção dos pagamentos até ulterior decisão, considerando-se, ademais, que não houve prova de fraude ou de má-fé por parte da segurada, até o momento.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Colenda 3a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 21 de fevereiro de 2017.
Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
Relator
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AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5044259-84.2016.4.04.0000/PR
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RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto contra a decisão que, nos autos de ação ordinária ajuizada por Maria Helena Gomes Carrico em face da União, pretendendo a determinação de ordem que impeça a exclusão de sua pensão e, acaso já excluída, seu imediato restabelecimento e restituição das competências eventualmente não pagas -, indeferiu o pedido de antecipação da tutela.
Assevera a parte agravante, em síntese, que é pensionista do Ministério dos Transportes desde 01/01/1991, com implantação do benefício em 30/05/1996. Informa que recebeu o Ofício n. 114/2016/AN-DICOP/COAP/COGEP/SAAD/SE-MT comunicando, que conforme decisão da Controladoria Geral da União (CGU), o pagamento da pensão era indevido e seria excluído da folha de pagamentos. Refere que se passaram mais de 20 (vinte) anos da implantação do benefício, período esse abusivo para que a administração operasse a sua revisão, portanto esse é o marco inicial para a contagem do prazo decadencial de 05 (cinco anos), além de ocorrer inegável ofensa aos princípios da confiança e da segurança jurídica. Menciona que o caráter alimentar do benefício, sua única fonte de renda, demonstra o preenchimento do pressuposto do perigo de dano. Requer a antecipação da pretensão recursal.
Deferida a antecipação da pretensão recursal (evento 2), a parte agravada apresentou contraminuta (evento 9).
É o relatório.
Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
Relator
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VOTO
Inicialmente, verifico que a decisão agravada foi publicada posteriormente a 17/03/2016. Assim, ao presente agravo serão exigidos os requisitos de admissibilidade previstos no CPC (Lei nº 13.105/2015), consoante orientação dos Enunciados administrativos nºs 2 e 3 do STJ.
Para a concessão da tutela de urgência requerida pela parte, faz-se necessário o preenchimento dos pressupostos elencados no artigo 300 do Código de Processo Civil. Senão, veja-se:
Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
§ 1° Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la.
§ 2° A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia.
§ 3º A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.
Outrossim, não visualizo qualquer óbice ao deferimento do pedido antecipatório veiculado na exordial da ação ordinária, não havendo que se falar em subsunção às hipóteses legais de vedação à tutela liminar contra o Poder Público (Leis nº 8.437/1992 e 12.016/2009).
Como é cediço, o cancelamento de qualquer ato desta natureza pressupõe a instauração de procedimento específico, com notificação do interessado, oportunizando-se ainda que ele produza provas e exerça plenamente seu direito de defesa. Inviável, assim, o cancelamento sumário, pois deve ser observado o que dispõe o artigo 5º, inciso LV da Constituição federal.
Nesse sentido:
PREVIDENCIÁRIO. SUM-160 TFR.
É ilegal a suspensão unilateral de benefício previdenciário sem a realização de regular procedimento administrativo, que oportunize ao segurado o contraditório e ampla defesa, em observância ao princípio do devido processo legal. Apelação Improvida.
(AC 9404394726. 6ª Turma do TRF4. Rel. João Surreaux Chagas)
Há de se registrar ainda que a Administração não pode desfazer ato de concessão de benefício ou reconhecimento de direito com base em simples reavaliação de processo administrativo perfeito e acabado.
Com efeito, não havendo prova de ilegalidade, não é dado à Administração simplesmente reavaliar a situação, voltando atrás quanto à sua manifestação, porquanto caracterizada em tal situação a denominada 'coisa julgada administrativa' ou preclusão das vias de impugnação interna.
A esse respeito, ensina Hely Lopes Meirelles:
'(...) a denominada coisa julgada administrativa, que, na verdade, é apenas uma preclusão de efeitos internos, não tem o alcance da coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração não deixa de ser um simples ato administrativo decisório, sem a força conclusiva do ato jurisdicional do Poder Judiciário.
(...)
Realmente, o que ocorre nas decisões administrativas finais é, apenas, preclusão administrativa, para a estabilidade das decisões entre as partes. Por isso, não atinge nem afeta situações ou direitos de terceiros, mas permanece imodificável entre a Administração e o administrado destinatário da decisão interna do Poder Público. Essa imodificabilidade não é efeito da coisa julgada administrativa, mas é conseqüência da preclusão das vias de impugnação interna (recursos administrativos) dos atos decisórios da própria Administração. Exauridos os meios de impugnação administrativa, torna-se irretratável, administrativa mente, a última decisão (...).'
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24 ed. São Paulo: Malheiros. 1999, p. 612)
Nessa linha, quando não há prova de ilegalidade que possa justificar a anulação do ato pela Administração, mas tão-somente mudança de critério interpretativo, ou mesmo reavaliação da prova, não se mostra possível o desfazimento do ato administrativo. E pouco importa, nesse caso, o tempo decorrido entre a data da concessão do benefício e a revisão administrativa.
Nesse sentido:
PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. RESTABELECIMENTO. IRREGULARIDADES. INEXISTÊNCIA.
- O cancelamento de benefício previdenciário fundado tão-somente em nova valoração da prova e/ou mudança de critério interpretativo da norma, salvo comprovada fraude e má-fé, atenta contra o princípio da segurança das relações jurídicas e contra a coisa julgada administrativa .
(AC 533693. Processo: 200204010468271. 5ª Turma. Rel. Des. Fed. Paulo Afonso Brum Vaz)
Nos termos do artigo 54 da Lei nº 9.784/1999, 'o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.'
Por conseguinte, incide a decadência do direito de anular o ato administrativo, uma vez que decorridos mais de cinco anos entre a data da homologação do benefício pelo TCU e a data do ato que determinou a sua respectiva revisão.
A propósito, a orientação desta Corte:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESTABELECIMENTO DE PENSÃO POR MORTE. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA.
A concessão da pensão trata-se de ato administrativo complexo, que se aperfeiçoa somente com o registro perante o Tribunal de Contas, sendo que o marco inicial do prazo decadencial para Administração rever tais atos opera-se com a manifestação final da Corte de Contas. (AG nº 5023655-05.2016.4.04.0000/RS, 3ª Turma, Rel. Des. Federal Fernando Quadros da Silva, julgado em 13/09/2016)
ADMINISTRATIVO. MILITAR. REVISÃO. PENSÃO. ATO COMPLEXO TCU. JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA.
Segundo entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, e acompanhado pelo TRF 4ª Região, a concessão de pensão/aposentadoria estatutária constitui ato administrativo complexo, composto por ato praticado pelo órgão a que vinculado o servidor/pensionista, que já produz efeitos desde logo, mas que somente se perfectibiliza com a homologação pelo Tribunal de Contas da União, razão pela qual o prazo de decadência somente tem início com a manifestação do TCU. Em respeito a coisa julgada, não houve o decurso do lustro para revisão do amparo.
É pacífico na jurisprudência que o benefício de pensão rege-se pela legislação vigente na data do óbito de seu instituidor.
O intuito da Lei 1.316/51 era de que os proventos dos militares não fossem defasados pelo percurso do tempo, com claro intuito de manter o poder aquisitivo dos proventos.
A partir da entrada em vigor da Lei 11.960/2009 (julho de 2009), a decisão acerca dos critérios aplicáveis a título de juros e correção monetária fica relegada para quando da execução do julgado, à luz do entendimento pacificado que porventura já tenha já emanado dos tribunais superiores, sem prejuízo, obviamente, da aplicação de eventual legislação superveniente que trate da matéria, sem efeitos retroativos. (AC nº 5016707-58.2014.4.04.7100/RS, 3ª Turma, Rel. Des. Federal Luís Alberto D' Azevedo Aurvalle, julgado em 26/05/2016)
Todavia, a doutrina havia muito já preconizava que o desfazimento de atos administrativos, mesmos daqueles viciados, ressalvados os casos de fraude, não ficava ao alvedrio da autoridade administrativa por período indeterminado, até por aplicação analógica do disposto no Decreto 20.910 de 06/01/1932. Segundo essa corrente deve haver um limite temporal para a Administração anular atos administrativos, até em respeito ao princípio da segurança jurídica, uma vez que o direito busca acima de tudo a pacificação social.
Exemplo disso é a manifestação de Diógenes Gasparini, que, por sinal, faz menção a opiniões de outros doutrinadores:
Nada justifica a possibilidade de um ato administrativo vir a ser declarado inválido depois de um longo tempo de sua edição. A entender-se isso factível, estar-se-ia pondo em risco a necessária estabilidade das relações jurídicas após certo tempo de vigência. Destarte, decorrido um determinado prazo, o ato, mesmo que inválido, firma-se, estabiliza-se, não podendo mais ser invalidado pela Administração Pública ou anulado pelo Judiciário. Nesse sentido é a lição de Clenício da Silva Duarte, ao afirmar que as situações irregulares consolidam-se com o decurso do tempo, não sendo mais passíveis de qualquer retificação, seja para melhor, seja para pior (RDA, 116:368). Também, a esse respeito, diz Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo, cit. p. 189) que a prescrição administrativa e a judicial impedem a anulação do ato no âmbito da Administração ou do Poder Judiciário. Ademais, continua esse autor, justifica-se essa conduta porque o interesse na estabilidade das relações jurídicas existentes entre os administrados e a Administração, ou entre esta e seus servidores, é também de interesse público, tão relevante como os demais.
(GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 4 ed. São Paulo: Saraiva. 1995. P. 100/101)
Oportuna a menção, por relacionado com a matéria, ao artigo publicado por Almiro do Couto e Silva na 'Revista de Direito Administrativo' nº 237, (Renovar, p. 271-315, Jul/Set;2004) denominado 'O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União [Lei nº 9.784/99'. Seguem trechos do mencionado artigo:
54. A regra do art. 54 da Lei nº 9784/99, como normalmente acontece com as regras jurídicas, tem, por certo, vocação prospectiva, isto é, sua aplicação visa ao futuro e não ao passado. Quer isso dizer, portanto, que o prazo de cinco anos fixado naquele preceito, tem seu termo inicial na data em que a Lei nº 9.784/99 começou a viger, até porque a atribuição de eficácia retroativa à norma legal instituidora do prazo de decadência muito possivelmente atingiria situações protegidas pela garantia constitucional dos direitos adquiridos.
Entretanto, a vigência do princípio constitucional da segurança jurídica é bem anterior à Lei nº 9.784/99 e é ele que torna compatível com a Constituição o art. 54 daquele mesmo diploma, quando confrontado com o princípio da legalidade. Na verdade, se inexistisse, como princípio constitucional, o princípio da segurança jurídica, não haveria como justificar, em face do princípio da legalidade, a constitucionalidade do art. 54 da Lei nº 9.784/99, valendo o mesmo raciocínio para as demais regras de decadência ou de prescrição existentes em nosso ordenamento jurídica.
Bem se vê, portanto, que as situações que se constituíram anteriormente à entrada em vigor do art. 54 da Lei nº 9.784/99, devem ser solucionadas à luz do princípio da segurança jurídica, entendido como princípio da proteção à confiança, ponderado juntamente com o princípio da legalidade, exatamente como procedeu o STF no MS 223357/DF. Anteriormente à Lei nº 9.784/99, para os que não reconheciam a existência de prazo prescricional de cinco anos (que em alguns casos era decadencial, como sucedia, por exemplo, com o direito à invalidação de ato administrativo) para as pretensões ou direitos do Poder Público contra os particulares, ficava ao prudente arbítrio do julgador ou do aplicador do direito determinar, diante das peculiaridades do caso concreto, qual a extensão do prazo, após o qual, não ocorrendo má-fé dos destinatárias do ato administrativo, ficaria a Administração Pública inibida de anulá-lo, para, desse modo, assegurar a estabilidade das relações jurídicas com base no princípio da segurança jurídica. Para essas situações, o art. 54 da Lei nº 9.784/99 deu a medida do que seria 'prazo razoável' para influir no juízo de precedência do princípio da segurança jurídica sobre o da legalidade, no cotejo ou no balancing test entre esses dois princípios, em face da prolongada inação da Administração Pública no que diz com a exercício do seu poder - (que para nós é um poder-dever) - de autotutela.
55. Entenda-se bem: não se está postulando a atribuição de eficácia retroativa ao prazo do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União. O que estamos afirmando é que essa lei, ao instituir prazo de decadência do direito à invalidação, em regra inspirada no Princípio da segurança jurídica, introduziu no nosso sistema jurídico parâmetro indicador do lapso de tempo que associado a outras circunstâncias, como a boa fé dos destinatários do ato administrativo, estaria a recomendar, após o seu transcurso, a manutenção de ato administrativo inválido.
Contudo, nas hipóteses anteriores ao início da vigência do art. 54 da Lei nº 9.784/99, diante do caso concreto, da situação fática objetivamente considerada e da ponderação dos princípios da legalidade e da proteção à confiança poderá o aplicador desses princípios entender que, malgrado o transcurso de cinco anos, não seria a confiança do destinatário digna de proteção, em virtude da intercorrência de outros fatores, que não se relacionam com a boa fé dos destinatários mas sim, digamos, com o interesse social ou com a relevância de valores jurídicos feridos, entendendo, em conclusão, que o princípio a ser aplicado seria o da legalidade e não o da segurança jurídica.
Cogitando-se, porém da aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99, já se viu que não há essa ponderação de princípios (que já foi feita pelo legislador), incumbindo ao aplicador tão-somente subsumir a situação fática na regra jurídica - ou o suporte fático real no suporte fático legal - tirando daí a conseqüência jurídica, que será a ocorrência, ou não, da decadência do direito à invalidação.
Aliás, é assim que se procede em outros países, onde - diferentemente do que se passa na França, na Alemanha, em Portugal e, agora no Brasil - o ordenamento jurídico não tem norma que fixe prazo de decadência do direito da Administração Pública de anular seus próprios atos.
57-64. omissis
65. Das reflexões que foram desenvolvidas, tiram-se algumas conclusões principais, as quais podem ser assim arrumadas:
(A) O princípio da segurança jurídica entendido como proteção à confiança, está hoje reconhecido na legislação e na jurisprudência do Supremo Tribunal federal como princípio de valor constitucional, imanente ao princípio do Estado de Direito, e que serve de limite à invalidação, pela Administração Pública dos seus atos administrativos eivados de ilegalidade ou de inconstitucionalidade. Com princípio de natureza constitucional, aplica-se à União federal, aos Estados, ao Distrito federal, aos Municípios e às entidades que integram as respectivas Administrações Indiretas.
(B) No plano da União federal, a Lei do Processo Administrativo (Lei nº 9.784/99), no seu art. 54, consigna regra, inspirada no princípio da segurança jurídica que fixa em cinco anos o prazo decadencial para a Administração Pública exercer o direito de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé dos beneficiários. Tratando-se de regra, a ponderação entre os princípios da legalidade e da segurança jurídica já foi feita pelo legislador, competindo ao aplicador apenas verificar se os pressupostos que integram o preceito estão, ou não, concretamente verificados.
(C) O prazo do art. 54 da Lei nº 9.784/99 é de natureza decadencial e não prescricional. Sendo assim, não é ele, em princípio, suscetível de interrupção ou de suspensão. Apenas quanto aos atos nulos - não na acepção que dá a esse qualificativo a doutrina do Direito Privado, mas na conceituação que lhe empresta o Direito Administrativo dos países europeus mais avançados e o Direito Administrativo da União Européia e que de algum modo, também já encontramos incipientemente esboçada na Lei da Ação Popular - apenas quanto aos atos nulos não haveria falar em decadência ou em prescrição, uma vez que incumbe ao juiz decretar-lhes de ofício a invalidade. Note-se, porém, que nulos apenas serão aqueles atos administrativos, inconstitucionais ou ilegais, marcados por vícios ou deficiências gravíssimas, desde logo reconhecíveis pelo homem comum, e que agridem em grau superlativo a ordem jurídica, tal como transparece nos exemplos da licença de funcionamento de uma casa de prostituição infantil ou da aposentadoria, como servidor público, de quem nunca foi servidor público. Não é a hierarquia da norma ferida que, por si só, implica a nulidade, como mostra o acórdão do STF no MS 22357/DF, que aplicou o princípio da segurança jurídica para manter atos administrativos contrários à Constituição. A grande maioria dos atos administrativos, inconstitucionais ou ilegais, não é, pois, composta por atos administrativos nulos, mas sim por atos administrativos simplesmente anuláveis, estando o direito a pleitear-lhe a anulação sujeito, portanto, à decadência.
(D) A boa fé que é exigida para a aplicação do princípio da segurança jurídica ou pelo art. 54 da Lei nº 9.784/99 é a dos destinatários do ato administrativo. Não está em questão a má-fé da Administração Pública ou das autoridades administrativas a menos que estas sejam também destinatárias das medidas ilegais que editaram em seu próprio proveito.
(E) omissis.
(F) Para as situações que se constituíram antes da vigência da Lei nº 9.784/99 não é possível estender-lhe o preceito do art. 54 dessa Lei. A esses casos o que se aplica é o princípio da segurança jurídica devidamente sopesado, nessas hipóteses com outros princípios constitucionais, notadamente com o princípio da legalidade. (...)
Assim, considerando o que foi exposto, é de se concluir que em toda situação na qual se analisa ato de cancelamento de ato administrativo, há necessidade de análise do caso concreto, considerando-se, por exemplo, o tempo decorrido, as circunstâncias que deram causa à concessão do benefício, as condições sociais do interessado, sua idade, e a inexistência de má-fé, tudo à luz do princípio da segurança jurídica.
Dessa forma, presente a presunção de legitimidade do ato de concessão e, ainda, o caráter alimentar do benefício, recomendável a manutenção dos pagamentos até ulterior decisão, considerando-se, ademais, que não houve prova de fraude ou de má-fé por parte da segurada, até o momento.
Com efeito, na hipótese em comento a parte recorrente recebe o benefício de pensão há mais de 20 (vinte) anos, devendo ser levando em conta o longo tempo transcorrido, pelo que recomendável que seja mantido o pagamento do benefício, ao menos até a prolatação da sentença, haja vista o caráter alimentar da respectiva verba.
Ante o exposto, voto por dar provimento ao agravo de instrumento.
Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
Relator
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 21/02/2017
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5044259-84.2016.4.04.0000/PR
ORIGEM: PR 50068717220164047009
INCIDENTE | : | AGRAVO |
RELATOR | : | Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA |
PRESIDENTE | : | Marga Inge Barth Tessler |
PROCURADOR | : | Dr. Sérgio Cruz Arenhardt |
AGRAVANTE | : | MARIA HELENA GOMES CARRICO |
ADVOGADO | : | LUIZ PHILIPE GEREMIAS BENINCÁ |
AGRAVADO | : | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO |
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 21/02/2017, na seqüência 447, disponibilizada no DE de 01/02/2017, da qual foi intimado(a) UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.
Certifico que o(a) 3ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
RELATOR ACÓRDÃO | : | Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA |
VOTANTE(S) | : | Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA |
: | Juiz Federal FRIEDMANN ANDERSON WENDPAP | |
: | Des. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER |
José Oli Ferraz Oliveira
Secretário de Turma
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