REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO. TRF4. 5017761-10.2024.4.04.71...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Remessa Necessária Cível Nº 5017761-10.2024.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

RELATÓRIO

Cuida-se de reexame necessário em face de sentença que concedeu a segurança postulada nos seguintes termos:

ANTE O EXPOSTO, JULGO PROCEDENTE a presente Ação Mandamental, CONCEDENDO A SEGURANÇA para o fim de, reconhecendo o direito líquido e certo do impetrante à conclusão do processo administrativo de benefício previdenciário, determinar à autoridade impetrada que seja decidido, no prazo de trinta dias a contar da intimação da presente sentença, o pedido administrativo formulado pelo impetrante D. D. S. M. (CPF 51418770000) e objeto dos presentes autos.

Feito isento de custas (artigo 4º, inciso II, da Lei n.º 9.289/1996) e de honorários advocatícios (Súmulas 105 do STJ e 512 do STF e artigo 25 da Lei n.º 12.016/2009).

Sentença sujeita ao reexame necessário, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/09.

Intimem-se. Cumpra-se.

O Ministério Público Federal manifestou-se apenas pelo regular processamento do feito.

É o breve relatório.

VOTO

Juízo de admissibilidade

Conheço da remessa necessária, porquanto expressamente prevista no art. 14, §1º, da Lei n.º 12.016/09.

Mérito

A sentença monocrática, quanto à matéria de fundo objeto da impetração, foi proferida nos seguintes termos:

A Constituição Federal garante a todos, tanto no âmbito judicial quanto administrativo, a razoável duração do processo, bem como os meios que garantam a celeridade na sua tramitação (art. 5º, inciso LXXVIII). Além disso, o princípio da eficiência rege a Administração Pública, conforme expressa o art. 37, caput, da Constituição Federal, e o art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/99.

A Lei n 9.784/99 regula os processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal. Embora a legislação não estabeleça prazo de duração do seu trâmite, aponta alguns limites temporais para a efetivação de atos específicos:

Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior.

Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação.

Acerca do prazo para análise do requerimento administrativo, a Lei 9.784/1999 fixa o limite de até 30 (trinta) dias para a Administração proferir a decisão do requerimento formulado, prorrogável por igual período mediante motivação expressa (arts. 48 e 49):

Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

A Lei n. 8.213/91, em seu art. 41-A, § 5º, dispõe que o prazo para primeiro pagamento do benefício será de até 45 (quarenta e cinco) dias “após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão”, com igual redação no art. 174 do Decreto n. 3.048/99.

No julgamento do RE 631.240/MG, realizado em 03/09/2014, em que foi decidido acerca da necessidade de prévio requerimento administrativo, o STF determinou a suspensão das ações em curso para que o segurado procedesse ao pedido na via administrativa. Na ocasião, restou fixado o prazo de 90 (noventa) dias para o INSS realizar a análise.

Observa-se que o Legislativo e o Judiciário definiram tempo para prolação da decisão no processo administrativo federal e início de pagamento do benefício quando já finalizada a instrução, mas não se estabeleceu prazo peremptório para resolução do processo a contar da protocolização do requerimento.

Na 5ª Reunião do Fórum Interinstitucional Previdenciário da 4ª Região, ocorrida em 30/11/2018, foi deliberado o prazo de 180 dias para análise dos requerimentos administrativos, a contar da data do protocolo. Contudo, em 29/11/2019, na 6ª Reunião do Fórum Interinstitucional Previdenciário da 4ª Região, houve alteração do prazo para 120 dias:

DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos. [grifado]

Identifica-se, portanto, um esforço conjunto entre as Instituições na busca pela concretização da celeridade e da eficiência nos processos ao estabelecer prazos para análises no âmbito administrativo, a fim de minorar a excessiva demora na prolação das decisões administrativas.

Nessa senda, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região:

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. DEMORA NA ANÁLISE DE PEDIDO ADMINISTRATIVO. NÃO VERIFICADA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. ACORDO HOMOLOGADO NOS AUTOS DO TEMA 1.066. 1. O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança é aquele que se apresenta manifesto na sua existência, insuscetível de controvérsia. 2. A Constituição Federal, em seu art. 5º, garante a todos, seja no âmbito judicial ou administrativo, a razoável duração do processo. Além disso, estabelece a Lei nº. 9.784/99, que regula os processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, prazo para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados. Existem, outrossim, outras previsões no ordenamento com prazos para a administração adotar certas providências no âmbito das demandas previdenciárias. 3. É imperativo concluir-se que não pode a administração postergar, indefinidamente, a análise dos requerimentos ou recursos administrativos, sob pena de afronta ao princípio constitucional da eficiência a que estão submetidos todos os processos, tanto administrativos, quanto judiciais. 4. Considerando todos os prazos em lei, no acordo e em entendimentos dos Tribunais, não se pode dizer que o tempo de espera que havia quando da impetração fosse irrazoável. Assim, não se verifica violação a direito líquido e certo que justificasse a concessão da segurança neste caso. (TRF4, AC 5001155-96.2023.4.04.7016, DÉCIMA TURMA, Relatora CLÁUDIA CRISTINA CRISTOFANI, juntado aos autos em 09/10/2023) [grifado]

O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1.138.206/RS, representativo de controvérsia, ao tratar da conclusão do processo administrativo, caracterizou a razoável duração do processo como “corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade” (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010).

- Do acordo homologado pelo Supremo Tribunal Federal.

O Supremo Tribunal Federal, em 05/02/2021, homologou o acordo judicial firmado entre a União (AGU e Ministério da Cidadania), o Ministério Público Federal, a Defensoria Pública da União e o INSS, nos autos do Recurso Extraordinário n. 1.171.152/SC (Tema 1.066), transitado em julgado em 17/02/2021. A transação judicial homologada objetiva garantir duração razoável no trâmite dos requerimentos administrativos.

No processo selecionado como representativo da controvérsia de repercussão geral no Tema 1066 se discutia uma ação civil pública coletiva. Com a finalidade comum em extinguir diversas ações com mesmo objeto, houve ajustamento entre as partes para adoção de prazos razoáveis e uniformes. O acordo foi homologado pelo Plenário do STF, com encerramento da questão e retirada do processo paradigma da sistemática da repercussão geral. Embora tenha havido a extensão do definido na autocomposição às ações coletivas com igual questionamento, não há óbice para aplicação do acordado às ações individuais que abordem o mesmo objeto.

A transação homologada define prazos para a duração razoável da análise dos requerimentos administrativos, com implantação dentro de tempo não superior a 90 dias, a considerar espécie e grau de complexidade, nos seguintes termos (cláusula primeira):

ESPÉCIE PRAZO PARA CONCLUSÃO
- Benefício assistencial à pessoa com deficiência 90 dias
- Benefício assistencial ao idoso 90 dias
- Aposentadorias, salvo por invalidez 90 dias
- Aposentadoria por invalidez comum e acidentária 45 dias
- Salário maternidade 30 dias
- Pensão por morte 60 dias
- Auxílio reclusão 60 dias
- Auxílio doença comum e por acidente do trabalho 45 dias
- Auxílio acidente 60 dias

De acordo com a cláusula segunda, o prazo estabelecido começa a fluir após o encerramento da instrução do requerimento administrativo. Tal marco é fixado (a) na realização da perícia médica e avaliação social, quando imprescindíveis; (b) no requerimento para a concessão inicial dos demais benefícios. Sendo necessário envio de comunicação de exigências para apresentação de documentação indispensável pelo segurado, o prazo é suspenso e continua a contagem com a juntada dos documentos ou com o decurso do prazo, garantindo-se o tempo restante de no mínimo 30 (trinta) dias.

Conquanto não tratado prazo limite para agendamento de perícias a partir do protocolo do requerimento administrativo, a fim de manter a mesma rigidez no respeito às normas constitucionais e legais da razoável duração do processo, na situação de não ter sido agendada avaliação médica ou social pela Administração, deve ser considerado o prazo geral máximo de 90 (noventa) dias para que a realize, bem como se conclua o processo (TRF4 5051613-05.2022.4.04.7000, DÉCIMA TURMA, Relator LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, juntado aos autos em 16/08/2023).

Foram ressalvados os processos em fase recursal administrativa, cujos prazos fixados na cláusula primeira não são aplicáveis, sendo o ajuste apenas referente aos processos para “reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais”. Além disso, o pedido de fornecimento de cópias de processos administrativos não foi objeto do acordo.

No que se refere ao início da vigência dos prazos ajustados, conforme a cláusula sexta do acordo, os novos limites temporais para análise e conclusão dos processos administrativos são aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação do acordo judicial, a fim de que a Autarquia e a Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF) construam fluxos operacionais que viabilizem o seu cumprimento.

Desse modo, somente os pedidos administrativos protocolados a contar de 06/08/2021 se sujeitam aos novos prazos, momento em que transcorridos os seis meses convencionados.

Em igual sentido:

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. DESCUMPRIMENTO. 1. A Administração Pública tem o dever de obediência aos princípios da legalidade e da eficiência, previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal, devendo ainda observar o postulado do due process of law estabelecido no inciso LV do artigo 5º da Carta Política. Por outro lado, desde o advento da EC nº 45/04 são assegurados a todos pelo inciso LXXVIII do artigo 5º a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. 2. Em 05/02/2021, o STF homologou acordo, no RE 1171152/SC, que transitou em julgado em 17/02/2021, em que restou estabelecido, com os efeitos da repercussão geral, que os benefícios previdenciários devem ser implantados dentro de prazo razoável (não superior a 90 dias), segundo a espécie e grau de complexidade. 3. Segundo a cláusula sexta do acordo, os novos prazos seriam aplicáveis após 6 (seis) meses da respectiva homologação judicial, período em que a Autarquia e a Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF) construiriam os fluxos operacionais que viabilizariam o cumprimento dos prazos neste instrumento. 4. Apenas os pedidos administrativos protocolados após 05/08/2021, termo final dos seis meses convencionados, estarão sujeitos aos novos prazos. 5. No caso, o pedido administrativo é anterior a esse marco, de forma que a avaliação da legalidade ou omissão no respectivo processamento pelo INSS rege-se pelo prazo de 120 dias convencionado no âmbito do Forum Regional Previdenciário. 6. Hipótese em que transcorreram os 120 dias considerados razoáveis para a análise do requerimento pelo INSS, devendo ser mantida a sentença que concedeu a segurança. (TRF4 5014613-57.2021.4.04.7112, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, D.D 15/06/2022). [grifado]

Registro que não se desconhecem as evidentes dificuldades enfrentadas pelo INSS, seja pelo quadro de recursos humanos deficitário, seja pelo grande volume de requerimentos administrativos, que sustentam o descumprimento dos prazos regulamentares pela Autarquia e pelo Conselho de Recursos. Entretanto, tal justificativa não se mostra proporcional para o excessivo tempo utilizado pelo INSS no desempenho do serviço público, prazos que afrontam a norma constitucional constante no o art. 5º, inciso LXXVIII, ainda mais se tratando de verba de caráter alimentar. Afinal, "independentemente dos motivos, o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo decorrente de demora excessiva na prestação do serviço público, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade" (TRF4, 6ª Turma, Remessa Necessária n. 5023894-74.2015.4.04.7200, Relatora Desembargadora Federal Salise Monteiro Sanchotene, juntado aos autos em 09/06/2017).

Conclui-se, portanto, que para os pedidos administrativos iniciais protocolados até 05/08/2021 adota-se como razoável o prazo de 120 dias para apreciação, conforme deliberado no Fórum Interinstitucional Previdenciário da 4ª Região.

Já os processos administrativos iniciados a contar de 06/08/2021 se sujeitam aos novos prazos acordados perante o STF:

Tratando-se de protocolização de recurso administrativo/ revisão administrativa, o INSS tem 30 (trinta) dias para oferecer contrarrazões, nos termos dispostos tanto na Instrução Normativa n. 77/2015, quanto na IN n. 128/2022. Nessa mesma linha, dispõe o Decreto 3.048/99, com redação dada pela pelo Decreto 10.410/2020, em seu art. 305, § 1º:

§ 1º O prazo para interposição de contestações e recursos ou para oferecimento de contrarrazões será de trinta dias, contado: (Redação dada pelo Decreto nº 10.410, de 2020)

I - no caso das contestações, da publicação no Diário Oficial da União das informações sobre a forma de consulta ao FAP; (Incluído pelo Decreto nº 10.410, de 2020)

II - no caso dos recursos, da ciência da decisão; e (Incluído pelo Decreto nº 10.410, de 2020)

III - no caso das contrarrazões, da interposição do recurso. (Incluído pelo Decreto nº 10.410, de 2020)

Em que pese o acordo homologado pelo STF tenha excluído de sua abrangência os processos administrativos em fase recursal, em respeito ao tratamento isonômico entre pessoas e entes submetidos a condições similares, bem como em observância ao princípio da eficiência na Administração Pública, entendo cabível a aplicação dos mesmos prazos definidos no ajustamento supramencionado para prolação de decisão em recurso/ revisão administrativa (TRF4 5051613-05.2022.4.04.7000, DÉCIMA TURMA, Relator LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, juntado aos autos em 16/08/2023).

Com efeito, uma vez extrapolado o prazo relacionado à espécie do benefício e à época do protocolo do requerimento administrativo, entendo caracterizado o abuso passível de configurar a ilegalidade do ato.

Do caso dos autos.

No caso em tela, o prazo para análise do processo administrativo, desde o protocolo até a data do ajuizamento desta ação mandamental, ultrapassou o tempo previamente referido, de modo que caracterizada excessiva mora.

Assim, imperativa a aplicação do previsto no inciso LXXVIII do artigo 5º da Constituição Federal, ao assegurar a razoável duração do processo administrativo, norma que possui aplicação imediata.

O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, em casos símiles, manifesta-se da seguinte forma:

EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. . A demora excessiva na análise do pedido administrativo, sem qualquer justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. . Concessão da ordem para determinar ao impetrado que, em prazo não superior a 30 (trinta) dias, efetue a análise e profira decisão quanto ao recurso nº 44233655318/2020-16, protocolado em 20/08/2019. Tal prazo se interrompe no caso da análise demandar providências a cargo da parte impetrante, voltando a correr integralmente após o seu cumprimento ou o esgotamento do interstício assinado. (TRF4, AC 5042294-67.2023.4.04.7100, SEXTA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 13/10/2023) [grifado]

Portanto, deve o INSS analisar e proferir decisão administrativa no prazo máximo de trinta dias.

Pois bem.

Em 05/02/2021, o STF homologou acordo, no RE 1171152/SC, que transitou em julgado em 17/02/2021, no qual ficou estabelecido, com os efeitos da repercussão geral, que os benefícios previdenciários devem ser implantados dentro de prazo razoável (não superior a 90 dias), segundo a espécie e grau de complexidade.

Segundo a cláusula sexta do acordo, os novos prazos seriam aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação judicial, período em que a Autarquia e a Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF) construiriam os fluxos operacionais que viabilizariam o cumprimento dos prazos ali definidos.

Assim, apenas os pedidos administrativos protocolados após 05/08/2021, termo final dos seis meses convencionados, estarão sujeitos aos novos prazos.

Para os pedidos protocolados anteriormente, por deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário da 4ª Região, adota-se como razoável o prazo de 120 dias para apreciação, antes do qual não se pode falar em omissão ou ilegalidade.

Na hipótese, a impetrante protocolou o requerimento do benefício em 17/07/2023, quando já iniciados os efeitos do acordo sobre os prazos, já transcorreram os 90 dias previstos na cláusula primeira para conclusão da análise do pedido. A situação é de especial prejuízo aos princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal.

Dessa forma, deve ser reconhecido o direito líquido e certo da parte impetrante à conclusão do processo administrativo de concessão de benefício. Na hipótese de necessidade de cumprimento de diligências, o prazo fica interrompido, voltando a fluir, em sua integralidade, a partir de seu cumprimento.

Dispositivo

Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa necessária.

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Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Remessa Necessária Cível Nº 5017761-10.2024.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO.

1. A demora excessiva na análise do pedido de concessão do benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

2. Remessa necessária desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa necessária, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 04 de dezembro de 2024.

Documento eletrônico assinado por ALTAIR ANTONIO GREGORIO, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004811276v4 e do código CRC dcad4012.Informações adicionais da assinatura:
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Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 27/11/2024 A 04/12/2024

Remessa Necessária Cível Nº 5017761-10.2024.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

PROCURADOR(A): RICARDO LUÍS LENZ TATSCH

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

Votante: Desembargador Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

Votante: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA

Votante: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ

LIDICE PENA THOMAZ

Secretária

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