PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO REVISIONAL. ESGOTAMENTO. NECESSIDADE. TRF4. 5008048-24.2014.4.04.7112...

1. A Administração, em atenção ao princípio da legalidade, tem o poder-dever de anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais (Súmulas 346 e 473 do STF).

2. Na hipótese de sucessão de leis, o entendimento doutrinário é no sentido de que se aplica, em caso de lei mais nova estabelecendo prazo decadencial maior que a antiga, o novo prazo, contando-se, porém, para integrá-lo, o tempo transcorrido na vigência da lei antiga.

3. Para os benefícios concedidos desde o início da vigência da Lei n. 9.784/99, o prazo decadencial a incidir é o de dez anos (MP n. 138, de 2003), contados da data em que foi praticado o ato administrativo (ou da percepção do primeiro pagamento, conforme o caso), salvo comprovada má-fé. Entendimento pacificado pelo STJ.

4. O prazo decadencial de dez anos também deve ser aplicado quando o ato administrativo foi praticado anteriormente à vigência da Lei 9.784/99 (e depois da revogação da Lei 6.309/75), desde que não se perfaça violação ao princípio da segurança jurídica. Nessa hipótese, conta-se o prazo a partir da entrada em vigor da Lei 9.784/99, ante a impossibilidade de sua retroação, conforme entendimento do STJ.

5. A possibilidade de violação ao princípio da segurança jurídica relativamente ao benefício concedido antes da edição da Lei 9.784/99 (e depois da revogação da Lei 6.309/75) pode ocorrer de duas formas: a primeira quando, já antes da edição da indigitada Lei 9.784/99, houver transcorrido um tempo considerável (geralmente mais de cinco anos), aliado a um conjunto de circunstâncias que, dadas as suas peculiaridades, inflijam ao beneficiário um gravame desmedido à sua confiança nas instituições e à necessária estabilidade das situações e relações jurídicas; a segunda quando, não obstante o transcurso de um tempo curto (menos de cinco anos) entre o ato concessório do benefício e a edição da lei que regula o processo administrativo federal, houve a fluência de um prazo relativamente longo durante a vigência desta lei, até a revisão do benefício, de sorte que os dois lapsos temporais somados representem um prazo total excessivamente largo, o qual, aliado àquelas circunstâncias e consequências, também demande a aplicação do princípio da segurança jurídica, ainda que, tecnicamente, não tenha ocorrido a decadência (pela não fluência de dez anos após a Lei 9.784/99). Nessa última hipótese não se está a aplicar simplesmente um princípio jurídico (segurança jurídica) onde deveria incidir apenas uma regra (decadência), o caso diz respeito a um dado tempo que, embora tenha transcorrido, em parte, em época de vigência de lei disciplinadora de prazo decadencial, fluiu, em sua parte inicial, em época em que inexistia regra de decadência, tratando-se de situação transitória e excepcional que abarca períodos em que regentes duas disciplinas jurídicas distintas, razão pela qual adequada, se presentes os requisitos mencionados, a aplicação do referido princípio constitucional.

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 6a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento à apelação do impetrante, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Cuida-se de apelação interposta contra sentença em que o magistrado a quo indeferiu a petição inicial, por inadequação da via eleita, em face da necessidade de dilação probatória, extinguindo o feito, sem resolução de mérito, nos termos do artigo 267, inciso I, e do artigo 295, inciso III, ambos do CPC.

Interpostos embargos de declaração pelo autor, estes foram rejeitados.

Em suas razões de apelação, o impetrante alega que a Autarquia diminuiu o valor do benefício e passou a efetuar descontos sobre o valor daquele sem que lhe tenha sido oportunizada a correta defesa. Postula o imediato restabelecimento do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, e depois com a devida condenação do Apelado no sentido de efetuar os pagamentos dos valores devidos desde o mês de Outubro/2012 até a data da efetiva re-implantação da aposentadoria por tempo de contribuição. Requereu, ainda, a fixação de honorários advocatícios de 20% sobre as parcelas vencidas.

Sem contrarrazões, subiram os autos a esta Corte para julgamento.

O Ministério Público Federal lançou parecer pelo desprovimento do apelo.

É o relatório.

Controverte-se sobre a legalidade do processo de revisão, pelo INSS, do ato concessório do benefício previdenciário da parte autora.

Cumpre ressaltar, desde logo, que a Administração, em atenção ao princípio da legalidade, pode e deve anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais. Neste sentido a posição jurisprudencial do STF, expressa nas Súmulas 346 e 473, com o seguinte teor:

No entanto, o poder-dever da Administração de anular seus próprios atos não é ilimitado no tempo, ficando sujeito, como se verá, à observância de prazo decadencial ou, em sua ausência, aos parâmetros informadores do princípio da segurança jurídica.

No âmbito do Direito Previdenciário, foi estipulado, pela primeira vez, pela Lei n.º 6.309, de 15-12-1975, prazo decadencial de cinco anos para a revisão, por parte da Administração, dos processos de interesse dos beneficiários. Eis o teor do seu artigo 7.º:

Tal lei vigorou de 01-02-1976 (primeiro dia do segundo mês seguinte ao da publicação) a 12-04-1992, quando foi revogada pela Medida Provisória n. 302, de 10-04-1992, em vigor a partir de 13-04-1992, posteriormente convertida na Lei n.º 8.422/92. O referido art. 7.º foi reproduzido no art. 214 da CLPS de 1976 e, com brevíssimas modificações, no art. 207 da CLPS de 1984.

Com o advento da Lei n.º 8.213/91, não houve previsão de prazo decadencial para a revisão do ato concessório do benefício previdenciário por parte da Administração, o que somente veio a se modificar com a entrada em vigor da Lei n.º 9.784/99 (em 01-02-1999), que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal e que, em seu art. 54, estabeleceu o prazo decadencial de cinco anos. Eis a íntegra do art. 54:

Posteriormente, a MP 138 (publicada no D.O.U. de 20-11-2003), convertida na Lei n.º 10.839/04, acrescentou o art. 103-A à Lei n.º 8.213/91, estabelecendo prazo decadencial de dez anos para o INSS anular atos administrativos, salvo comprovada má-fé:

Vista a evolução legislativa quanto ao tema, impende dizer que é pacífico o entendimento do egrégio STJ no sentido de que o prazo decadencial de cinco anos estabelecido pela Lei 9.784/99 só pode ser contado a partir do início da sua vigência, ante a impossibilidade de sua retroação. Eis algumas ementas, que traduzem tal posição:

De outra banda, a inexistência, entre a revogação da Lei n.º 6.309/75 pela Medida Provisória n. 302 (em 13-04-1992) e a entrada em vigor da Lei n.º 9.784/99 (em 01-02-1999), de prazo decadencial para a anulação dos atos administrativos referentes à concessão de benefícios previdenciários não significa, entretanto, que a Administração pudesse anular tais atos a qualquer tempo.

Em decorrência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, subprincípios do Estado de Direito, e da consequente necessidade de estabilidade das situações jurídicas criadas pela própria Administração, quando delas decorram efeitos favoráveis aos particulares, o poder-dever de anular seus atos deve ser limitado no tempo, sempre quando, associada ao transcurso de um certo período, encontrar-se situação que, frente a peculiares circunstâncias, exija a proteção jurídica de beneficiários de boa-fé. Nesse sentido, a jurisprudência contemporânea do STF, conforme se constata das seguintes decisões:

Em suma, no período compreendido entre 13-04-1992 (data da revogação da Lei n.º 6.309/75) e 01-02-1999 (início da vigência da lei n. 9.784), embora inexistisse prazo decadencial para a revisão dos atos administrativos, há de se examinar a possibilidade de revisão à luz do princípio da segurança jurídica. Nesta ordem de idéias, para considerar-se indevida a anulação, operada pela própria autarquia, de atos administrativos concessivos de benefícios previdenciários, não basta o transcurso, por si só, de um dado tempo, mas este associado a um conjunto de circunstâncias que, dadas as suas peculiaridades, inflijam ao beneficiário um gravame desmedido à sua confiança nas instituições e à necessária estabilidade das situações e relações jurídicas.

Por fim, com a edição da MP 138/03 que, como visto, modificou o prazo decadencial, na esfera previdenciária, de cinco para dez anos, há de se perquirir qual o prazo a incidir no caso em que o benefício previdenciário tenha sido concedido na vigência da Lei 9.784/99 (quando o prazo era de cinco anos). Em havendo sucessão de leis, a mais nova estabelecendo prazo decadencial maior que a antiga, a doutrina é uníssona no sentido de que se aplica o novo prazo, contando, porém, para integrá-lo, o tempo transcorrido na vigência da lei antiga (CÂMARA LEAL, Antonio Luís da. Da prescrição e Decadência, 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 91; BEVILÁQUA, Clóvis. Código Civil dos Estados Unidos do Brasil Comentado, v. I. 12. ed. Rio de Janeiro: Paulo de Azevedo Ltda., 1959, p. 369; MAXIMILIANO, Carlos. Direito Intertemporal. São Paulo: Freitas Bastos, 1946, p. 247).

Neste diapasão, e considerando que a MP 138/03 foi editada antes do transcurso de cinco anos desde a vigência da Lei 9.784/99, verifica-se, na prática, que:

1 - para os benefícios concedidos desde o início de vigência desta (desde 01-02-1999, portanto), o prazo decadencial a incidir é o de dez anos, contados da data em que foi praticado o ato administrativo (ou da percepção do primeiro pagamento, conforme o caso), salvo comprovada má-fé;

2 - o prazo decadencial de dez anos também deve ser aplicado quando o ato administrativo foi praticado anteriormente à vigência da Lei 9.784/99 (e depois da revogação da Lei 6.309/75), desde que não se perfaça violação ao princípio da segurança jurídica, como antes comentado. Nessa hipótese, conta-se o prazo a partir da entrada em vigor da Lei 9.784/99, ante a impossibilidade de sua retroação, conforme entendimento do STJ, também já explicitado.

De fato, este foi o entendimento firmado pela Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça no recurso especial repetitivo n. 1114938-AL, da Relatoria do Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 14-04-2010, o qual foi representativo de controvérsia:

Ao referir, no item 2 acima, a possibilidade de violação ao princípio da segurança jurídica relativamente ao benefício concedido antes da edição da Lei 9.784/99 (e depois da revogação da Lei 6.309/75), devo esclarecer que a vislumbro em duas situações: a primeira quando, já antes da edição da indigitada Lei 9.784/99, houve o transcurso de um tempo considerável (geralmente mais de cinco anos), aliado a um conjunto de circunstâncias acima mencionadas (idade do beneficiário, estado de saúde e situação econômica, por exemplo) que, dadas as suas peculiaridades, inflijam ao beneficiário um gravame desmedido à sua confiança nas instituições e à necessária estabilidade das situações e relações jurídicas; a segunda quando, não obstante o transcurso de um tempo curto (menos de cinco anos) entre o ato concessório do benefício e a edição da lei que regula o processo administrativo federal, houve a fluência de um prazo relativamente longo durante a vigência desta lei, até a revisão do benefício, de sorte que os dois lapsos temporais somados representem um prazo total excessivamente largo, o qual, aliado às circunstâncias e consequências acima explicitadas, também demande a aplicação do princípio da segurança jurídica, ainda que, tecnicamente, não tenha ocorrido a decadência (pela não fluência de dez anos após a Lei 9.784/99).

Frise-se que, nessa última hipótese, não se está a aplicar simplesmente um princípio jurídico (segurança jurídica) onde deveria incidir apenas uma regra (decadência); o caso diz respeito a um dado tempo que, embora tenha transcorrido, em parte, em época de vigência de lei disciplinadora de prazo decadencial, fluiu, em sua parte inicial, em época em que inexistia regra de decadência, de sorte que se trata de situação transitória e excepcional que abarca períodos em que regentes duas disciplinas jurídicas distintas, razão pela qual entendo adequada, se presentes os requisitos acima, a aplicação do referido princípio constitucional.

Na mesma linha de raciocínio, para os processos administrativos anteriores à vigência da Lei 6.309/75, o prazo decadencial de cinco anos é contado a partir de 01-02-1976, data em que entrou em vigor, até 12-04-1992, quando foi revogada pela Medida Provisória 302/92, sem prejuízo da aplicação do princípio da segurança jurídica, consoante acima exposto.

No caso concreto, a Autarquia alegou a existência de fraude na concessão do benefício, ao argumento de que o autor utilizou, para a obtenção da aposentadoria com cômputo de tempo de serviço especial, formulário DSS-8030, assinado por pessoa que não trabalhava na empresa Estaleiro Só.

Dessa forma, havendo indícios de que pode ter havido fraude na concessão da aposentadoria do requerente, o benefício poderia ser revisado pelo Instituto Previdenciário a qualquer tempo, pois não ocorre a decadência.

Quanto à legalidade do processo administrativo de revisão do benefício, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido da necessidade de observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa nos procedimentos administrativos, notadamente naqueles que culminam na suspensão ou cancelamento de benefícios previdenciários, por repercutir no âmbito dos interesses individuais do segurado, verbis:

O Supremo Tribunal Federal, a quem incumbe a guarda da Constituição (art. 102, caput), tem proclamado a essencialidade da observância irrestrita do princípio do contraditório e da ampla defesa, não só no plano jurisdicional, mas também nos procedimentos administrativos em geral, notadamente nas hipóteses em que o ato administrativo repercute no campo de interesses individuais, como se pode ver dos precedentes abaixo relacionados:

Deste último precedente, destaco o seguinte excerto do voto:

Em suma, o poder-dever da Administração de revisar o ato ilegal (Súmulas 346 e 473 do STF) há de ser exercido mediante a prévia instauração do devido processo legal, com a observância das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, de acordo com os incisos LIV e LV do art. 5º da Constituição Federal, verbis:

A observância dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório é necessária inclusive nos casos em que a suspensão ou cancelamento do benefício tenha ocorrido por suspeita de fraude, como atestam as seguintes decisões do STJ: RMS 20.577/RO, 5ª Turma, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima; REsp 709.516/RJ, 5ª Turma, rel. Min. José Arnaldo da Fonseca; REsp. 514.251/RJ, 6ª Turma, rel. Min. Paulo Gallotti; REsp. 509.340/RJ, 5ª Turma, rel. Min. Félix Fischer.

Nessa perspectiva, a Lei nº 9.784, de 29.1.1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, determinou expressamente (art. 2º) que a Administração Pública obedecerá aos princípios da ampla defesa e do contraditório, estabelecendo (parágrafo único) que nos processos administrativos serão atendidos, dentre outros, os critérios de "observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados" (inciso VIII) e de "garantia dos direitos à comunicação (inciso X). Estipulou, ainda (art. 3º), que o administrado tem, perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados, o direito de ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas (inciso II) e de formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente (inciso III), e que os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos (art. 50, caput), quando, dentre outras situações, neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses (inciso I), ou importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo (inciso VIII).

Com base em tais premissas, mas, por outro lado, considerando que o recurso administrativo não possui, em regra, efeito suspensivo, a teor do art. 61 da Lei nº 9.784/99, vem entendendo este Tribunal ser desnecessário o esgotamento da via administrativa para a cessação do benefício previdenciário. Tendo sido o beneficiário notificado para apresentar defesa, provas ou documentos de que dispuser, no prazo de dez dias, findos os quais não tendo havido resposta, ou considerada insuficiente ou improcedente a defesa apresentada, e não tendo sido postulado (ou concedido) efeito suspensivo ao recurso administrativo interposto, poderia a autarquia previdenciária suspender ou cancelar o benefício administrativo, nos termos do art. 11 da Lei nº 10.666/2003, sem que tal suspensão ou cancelamento anteriormente ao esgotamento da via administrativa malferisse os princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Por todos, cito os seguintes precedentes: APELREEX 5000892-59.2012.404.7013, Sexta Turma, Relator p/ Acórdão João Batista Pinto Silveira, D.E. 16-08-2013; AC 5044157-53.2012.404.7000, Sexta Turma, Relator p/ Acórdão Celso Kipper, D.E. 27-06-2013; APELREEX 5029163-11.2012.404.7100, Quinta Turma, Relator p/ Acórdão Ricardo Teixeira do Valle Pereira, D.E. 05-04-2013.

Veja-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que "segundo o art. 61 da Lei 9.784/99, salvo disposição legal em contrário, o recurso administrativo não tem efeito suspensivo" (MS 25.477/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Marco Aurélio; MS 25.186/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Carlos Britto), razão pela qual os recursos administrativos, sem efeito suspensivo, não impedem a edição do decreto expropriatório (MS 24.449/DF, Tribunal Pleno, rel.Min. Ellen Gracie; MS 26.121/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Cármen Lúcia; MS 24.764 - ED/DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Mendes).

O Superior Tribunal de Justiça também tem afirmado que no caso do recurso administrativo do art. 61 da Lei nº 9.784/99, o efeito suspensivo é a exceção, como demonstra decisão da Primeira Seção, rel. Min. Humberto Martins, no MS 18.615/DF. E, em casos de processo administrativo disciplinar, se não tiver sido atribuído efeito suspensivo ao recurso administrativo, é possível a aplicação da pena, inclusive a de demissão, antes de esgotada a esfera administrativa (MS 14.372/DF, Terceira Seção, rel. Min. Maria Thereza; RMS 35.325/PE, 2ª Turma, rel. Min. Herman Benjamin; MS 10.759/DF, Terceira Seção, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima).

Em matéria previdenciária, no entanto - embora sem adentrar na questão da ausência de efeito suspensivo do recurso administrativo -, o STF e o STJ têm afirmado que a suspensão do benefício previdenciário somente é possível após o esgotamento da esfera administrativa. Nesse sentido, as seguintes decisões:

Por outro lado, também há decisões recentes - especialmente no caso de indícios veementes de fraude ou má-fé do beneficiário - no sentido de prestigiar a suspensão administrativa do benefício mesmo sem a conclusão do processo administrativo. Vejam-se, por exemplo, as decisões do STJ proferidas no AgRg no Ag 1.125.987/RJ, 5ª Turma, rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho e no REsp 1.257.035/RS, pela Min. Assusete Magalhães, em 26-03-2013, esta última mantendo decisão desta 6ª Turma do TRF-4ª Região. Em ambos os casos, a autarquia previdenciária logrou comprovar a ocorrência de fraude ou má-fé do beneficiário, a justificar o cancelamento do benefício. De certa forma, pode-se dizer que o debate acerca do mérito do cancelamento do benefício (as razões pelas quais ele foi cancelado) foi trasladado do processo administrativo para o judicial, e a existência, neste último, de provas ou de indícios sérios de fraude ou má-fé, como resultante do contraditório e da ampla defesa nele assegurados, sobrepujaram eventual deficiência no processamento daquele.

De todo o exposto, penso que se pode afirmar, com base no entendimento jurisprudencial dos Tribunais Superiores, que a suspensão ou cancelamento do benefício previdenciário somente é possível depois da conclusão do devido procedimento administrativo, em que assegurado o contraditório e a ampla defesa. Entretanto, se, na esfera judicial, o debate transcender a questão do esgotamento da esfera administrativa e for centrado no mérito da suspensão do benefício, chegando-se à conclusão, estando assegurado o contraditório e a ampla defesa, do acerto do ato revisional, especialmente em casos de fraude ou de má-fé do beneficiário, ou de ilegalidade evidente, deve-se manter o cancelamento administrativo do benefício previdenciário.

A última assertiva justifica-se em razão de que: a) o respeito ao contraditório e à ampla defesa no processo judicial convalida eventual nulidade ocorrida no processo administrativo; b) a comprovação, na esfera judicial, do acerto da autarquia previdenciária em suspender ou cancelar o benefício previdenciário - notadamente em casos de prova de fraude ou má-fé do beneficiário, ou de ilegalidade evidente - torna desarrazoada a impugnação ao ato revisional, na medida em que a conclusão do processo administrativo não poderia ser diversa daquela a que se chegou no processo judicial.

No caso dos presentes autos, verifico que, iniciado o procedimento administrativo revisional em 19-04-2011, a Autarquia emitiu, em 04-04-2013, carta à parte autora cientificando-a acerca das irregularidades existentes na concessão do seu benefício, oferecendo-lhe, na oportunidade, o prazo de dez dias para apresentação de defesa (Evento 13, PROC ADM 2, p. 23).

A notificação foi recebida e a defesa do segurado foi apresentada em 30-04-2013, ocasião em que juntou documentos. Ao analisar a defesa do demandante, o INSS, de forma fundamentada (Evento 13, PROC ADM 2, pp. 81-87), considerou-a insuficiente, concluindo pela suspensão da aposentadoria. O Instituto Previdenciário, então, informou o impetrante de que seu benefício estava sendo cessado, notificando-o, ademais, para a apresentação de recurso, no prazo de 30 dias (Evento 13, PROC ADM 2, p. 89).

Como se verifica, a aposentadoria do requerente foi suspensa antes da abertura de prazo para recurso. Muito embora o novo DSS-8030 juntado pelo autor com a defesa necessite de prova pericial para conferir validade ao nível de ruído ali informado, tendo em vista a ausência de laudo técnico da empresa, certo é que tal documento indica a presença de agente nocivo no seu ambiente de trabalho, o que evidencia um possível equívoco administrativo em desconsiderar o tempo de serviço especial computado quando da concessão do benefício.

Levando em conta a impossibilidade de dilação probatória no mandado de segurança, o que inviabiliza a comprovação, na esfera judicial, do acerto da autarquia previdenciária em suspender ou cancelar o benefício previdenciário, não se torna evidente o acerto da revisão administrativa procedida pelo INSS, razão pela qual não se pode prestigiar a suspensão do benefício previdenciário do impetrante antes de esgotada a esfera administrativa. Deve, pois, ser restabelecido o benefício até a data da conclusão do processo administrativo.

Portanto, a segurança deve ser concedida exclusivamente para que o INSS restabeleça o benefício, até o esgotamento do processo administrativo.

Sem custas processuais e sem honorários advocatícios.

Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à apelação do impetrante.

Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 25/03/2015, na seqüência 235, disponibilizada no DE de 09/03/2015, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o(a) 6ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO DO IMPETRANTE.