Apelação/Remessa Necessária Nº 5001123-77.2021.4.04.7205/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: CATHILYN JULIA VIEIRA (IMPETRANTE)
APELADO: ELISANGELA RODRIGUES DA COSTA (IMPETRANTE)
RELATÓRIO
Trata-se de reexame necessário e apelação do INSS nos autos de mandado de segurança, no qual foi concedida a ordem, a fim de determinar à autoridade impetrada que profira, no prazo de 05 dias, decisão no processo administrativo relativo ao pedido de concessão de benefício assistencial (LOAS), protocolado em 24/10/2019, sob pena de multa de R$ 50,00 (cinquenta reais) por dia de atraso (e. ).
Em suas razões (e. ), o INSS sustenta que embora o requerimento administrativo tenha sido protocolado em outubro/2019, a sequência de atos procedimentais a partir de então comprova que não houve desídia da autoridade impetrada, tendo em vista repetidas exigências de complementação de documentação até o agendamento de nova perícia médica em 28/09/2021, havendo de considerar-se o ajuizamento do presente mandamus em 04/02/2021. Alega, também que "considerada a abrangência nacional do acordo firmado no RE 1171152, os referidos prazos e cominações aplicam-se ao processo administrativo discutido no presente writ, ou seja, a pretensão trazida pelo impetrante está abrangida e será atendida no bojo do acordo judicial. Sendo assim, evidente a ausência de interesse de agir superveniente, merecendo extinção pelo art. 485, VI, do CPC". Insurge-se, ainda, contra a fixação de astreintes, aduzindo seu descabimento por ofensa ao princípio da razoabilidade, requerendo, subsidiariamente, sua redução. Aduz, por fim, ausência de razoabilidade de prazo para cumprimento de decisão judicial inferior a 180 (cento e oitenta) dias ou, no mínimo, 45 (quarenta e cinco) dias
A douta Procuradoria Regional da República da 4ª Região, oficiando no feito (e. ), opinou pelo parcial provimento do recurso e da remessa necessária, tão somente a fim de que seja ampliado o prazo fixado para cumprimento da ordem.
É o relatório.
VOTO
A fim de evitar tautologia, transcrevo o seguinte excerto da decisão liminar do MM. Juízo a quo (e. ), adotando os seus fundamentos como razões de decidir, com especial relevo dos trecho grifados adiante:
"(...) Tenho entendimento fixado de que o INSS tem o prazo de 90 dias para decidir o processo administrativo, ou seja, 45 para instruir e outros 45 para decidir. E assim é porque os prazos constantes do art. 41-A,§5º da Lei 8.213/91 e 49 da Lei 9.784/99 são prazos que fluem a partir do encerramento da instrução do processo administrativo.
Por outro lado, não seria lógico concluir que os processos administrativos, em especial os previdenciários, não tem prazo algum para a conclusão da instrução. Assim, à míngua de norma específica, por analogia, considero que a instrução dos processos administrativos previdenciários também deve estar concluída em 45 dias. Somente após o decurso deste prazo inicial de 45 dias, começa a fluir o prazo a que alude o art. 41-A, §5º da Lei 8.213/91.
Logo, via de regra, o prazo total de que dispõe a Administração Previdenciária para decidir é de 90 dias (45 para a conclusão da instrução e 45 para a decisão). Por outro lado, se a conclusão do processo administrativo ultrapassar o prazo de 45 dias - sem que para isso tenha concorrido o segurado - o prazo para a decisão deve ser reduzido na mesma proporção, de modo a cumprir-se o prazo total de 90 dias para a decisão.
O entendimento acima está em consonância com o que decidiu o Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário 631.240/MG, valendo aqui trancsrever o item 7 da Ementa:
7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir.
No caso dos autos, verifico no evento 1, arquivo INFBEN3, que o benefício da parte impetrante foi requerido em 24/10/2019, pelo que já transcorreram, nesta data, mais de 90 dias sem que haja notícia de que o processo administrativo tenha sido decidido. Isto significa que, há verossimilhança na alegação.
Não fosse isso o bastante, indispensável mencionar que a impetrante, com 09 (nove) anos de idade, exige e impõe do Poder Público o atendimento ao princípio da prioridade absoluta (art. 227 da CF) e à doutrina da proteção integral estampada no art. 1º do Estatuto da Criança e do Adolescente.
Quanto ao perigo da demora, evidencia-se na urgência caracterizada pelo caráter alimentar do benefício assistencial, objeto do requerimento da parte impetrante, bem assim nos reflexos que a privação dessa prestação pode representar diante da especial condição de pessoa em formação da parte impetrante, acarretando, assim, prejuízos para a sua própria subsistência (...)".
Em relação às alegações recursais da parte autora, saliente-se que o acordo homologado pelo STF no RE 1171152/SC, em 09/12/2020, concedendo moratória de seis meses para início da fluência dos prazos ali estabelecidos, a serem observados pela Administração Pública na análise dos processos administrativos, não obsta decisões judiciais em casos particularizados que envolvam direito individual, desde que demonstrada a lesão a direito líquido e certo. Isso porque tal acordo determinou efeito vinculante somente sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto (cláusula 12.3) e sobre mandados de segurança coletivos (cláusula 12.4). Confira-se:
12.3. A homologação do presente acordo tem efeito vinculante sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto do termo ora acordado no RE no 1.171.152 SC, causa-piloto do Tema de Repercussão Geral n° 1.066 do Supremo Tribunal Federal, em estrita observância aos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil.
12.4. Em relação às ações civis públicas ou mandados de segurança coletivo que já tenham transitado em julgado, que tratem da mesma matéria objeto do presente Acordo, a sua homologação judicial caracterizará superveniente modificação no estado de fato e de direito, para os fins do art. 505, inciso I, do Código de Processo Civil, limitando, assim, os efeitos dos respectivos títulos judiciais à data da homologação judicial do presente ajuste.
Face a tanto, esta Corte tem entendido ser inaplicável o acordo homologado pelo STF no RE 1171152/SC, em 09/12/2020, concedendo moratória de seis meses para início da fluência dos prazos ali estabelecidos, a serem observados pela Administração Pública na análise dos processos administrativos, pois o efeito vinculante é limitado às ações coletivas já ajuizadas e aos mandados de segurança coletivos" (TRF4 5002209-17.2020.4.04.7109, QUINTA TURMA, Relatora GISELE LEMKE, juntado aos autos em 11/05/2021).
Além disso, na hipótese dos autos, o requerimento administrativo data de 24/10/2019, ou seja, o lapso temporal para análise do benefício já está elastecido pela autarquia previdenciária. Conceder a moratória requerida viria de encontro ao princípio da eficiência da Administração Pública e deixaria o requerente desprovido do benefício pleiteado por ainda mais tempo.
Tampouco merece prosperar a tese de que a pandemia teria o condão de afastar a ilegalidade da demora, pois "o distanciamento, além de já estar sendo relativizado pelas autoridades do executivo, não pode configurar motivo para que o INSS não avalie as condições para a obtenção dos benefícios, ainda que isso implique na necessidade de aferi-las por outros meios que não os anteriormente adotados. Isso, aliás, ocorreu em relação aos pedidos de auxílio doença e quanto à prova do tempo de serviço rural. Assim, considerando que a pandemia não suprimiu dos jurisdicionados o acesso aos benefícios previdenciários ou assistenciais, impõe-se encontrar meios para que o trabalho na esfera administrativa tenha prosseguimento" (AG 5042922-21.2020.4.04.0000, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 25/09/2020).
Em relação ao valor da multa fixada pelo juízo a quo, basta dizer que inexiste qualquer vedação no que se refere à cominação de astreinte contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de ordem judicial. Assim já decidiu o Superior Tribunal de Justiça em reiteradas decisões: Resp nº 508116, DJ de 13-10-2003; Resp nº 464388, DJ de 29-09-2003; Agresp nº 374502, DJ de 19-12-2002 e Resp nº 316368, DJ de 04-03-2002. Frise-se que o objetivo da multa não é penalizar a parte que descumpre a ordem, mas garantir a efetividade do comando judicial.
Portanto, quanto à incidência da astreinte não há como afastá-la, pois é firme o entendimento jurisprudencial no sentido de que é possível a fixação, pelo Juízo da Execução ou a requerimento da parte, de multa contra a Fazenda Pública por inadimplemento de obrigação de fazer.
Também no que pertine ao quantum da multa, fixado pelo juízo a quo em R$ 50,00 (cinquenta reais) por dia de atraso (e. ), não se mostra irrazoável, tendo em vista que esta Turma costuma estabelecer como parâmetro, em casos da espécie, o valor de 100,00/dia.
Melhor sorte, por fim, tem o INSS, no que pertine ao prazo de 05 (cinco) dias fixado pelo juízo a quo para o cumprimento da ordem. Com efeito, as Turmas da 3.ª Seção deste Tribunal têm entendido que em "não se tratando de restabelecimento, mas de concessão, as Turmas da 3ª Seção deste Tribunal têm entendido que é razoável a fixação do prazo de quarenta e cinco dias para o cumprimento da medida antecipatória, nos termos do art. 174 do Decreto nº 3.048/99" (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 0013832-39.2014.404.9999, 6ª TURMA, Des. Federal CELSO KIPPER, POR MAIORIA, VENCIDO PARCIALMENTE O RELATOR, D.E. 16/10/2014, PUBLICAÇÃO EM 17/10/2014)
Esgotando a vexata quaestio, o parecer do douto representante da Procuradoria Regional da República foi conclusivo, razão pela qual peço vênia para transcrever o seguinte excerto, in verbis:
"(...) No caso em exame, observa-se que a demora na resposta por parte da Administração extrapola um limite razoável. Nesse sentido, por maior que seja a complexidade da questão e a par da situação do INSS, de insuficiência de recursos humanos e materiais, a Administração deve enfrentar o tema, dentro de prazo razoável, sob pena de ferir-se a garantia fundamental fixada no artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal4. O artigo 49, da Lei n° 9.784/1999, regula o prazo para a decisão do processo administrativo na esfera federal, assim dispondo:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
No caso dos autos, excedeu-se o prazo razoável para apreciação do pedido. Nesse sentido já decidiu essa Corte Regional:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. O processamento do pedido administrativo deve ser realizado em prazo razoável, independentemente dos eventuais percalços administrativos do INSS, que não podem vir em prejuízo do segurado, em virtude da necessidade de prestação do serviço público de modo adequado e eficiente. (TRF4, RNC 5025281-51.2020.4.04.7200, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 22/04/2021)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE CONCESSÃO/REVISÃO DO BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO. A demora excessiva na análise do pedido de concessão/revisão do benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. (TRF4, AC 5014979-67.2019.4.04.7112, SEXTA TURMA, Relator JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, juntado aos autos em 03/09/2020)
PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO MANDAMENTAL. REMESSA NECESSÁRIA. DEMORA INJUSTIFICADA NA ANÁLISE DO DIREITO PERSEGUIDO NA SEARA ADMINISTRATIVA. EXAME DO PEDIDO NO CURSO DO PROCESSO. PERDA DE OBJETO. INOCORRÊNCIA. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. Não restando indicado nos autos que a demora na análise do pedido formulado no âmbito do processo administrativo seja imputável à requerente, bem como, não tendo a autoridade impetrada apresentado qualquer justificativa plausível para a demora na análise da questão suscitada, em desconformidade com a lei aplicável à espécie (Lei n° 9.784/99, art. 49) e princípios constitucionais (da eficiência da Administração Pública e da duração razoável do processo e a celeridade de sua tramitação), merece ser mantida a concessão da segurança. 2. Mesmo concluído o exame do pedido no curso do processo não se verifica perda superveniente de objeto, mas, sim, reconhecimento do pedido no curso do processo. (TRF4, RNC 5002614-56.2020.4.04.7108, QUINTA TURMA, Relator ALTAIR ANTONIO GREGÓRIO, juntado aos autos em 30/07/2020)
Cumpre acrescentar que a situação excepcional da pandemia e das restrições advindas da COVID-19 não descaracteriza a mora administrativa no caso dos autos, a exemplo do que já decidido pela colenda Sexta Turma do TRF4:
“DECISÃO: Trata-se de agravo de instrumento contra decisão proferida em mandado de segurança, na qual o magistrado determinou a reabertura do processo administrativo para realização de perícia biopsicossocial e reanálise do pedido após avaliação do grau da deficiência. Em suas razões recursais o INSS sustenta que, considerando a pandemia infecciosa que já motivou decretação de calamidade pública no país, o INSS reduziu o atendimento presencial ao máximo possível, em atenção às recomendações da OMS (Organização Mundial da Saúde) e protocolos veiculados pelos atos normativos do CNJ e TRF4. Aduz que, de modo excepcional e temporário, não se mostra possível concluir a análise do requerimento administrativo em um prazo determinado, por envolver requerimento de benefício assistencial - LOAS, pendente de agendamento de avaliação social e perícia médica, indispensáveis ao processamento do pedido. Requer a antecipação da tutela recursal a fim de reformar a decisão que impôs a realização de perícia ou atribuição de efeito suspensivo ao recurso. Decido. De início, registro o trânsito em julgado do REsp n.º
1696396/MT e do REsp n.º 1704520/MT, com tese firmada sob o rito dos recursos especiais repetitivos do STJ - Tema 988, in verbis: O rol do art. 1.015 do CPC é de taxatividade mitigada, por isso admite a interposição deagravo de instrumento quando verificada a urgência decorrente da inutilidade do julgamento da questão no recurso de apelação. À luz desta nova orientação jurisprudencial, entendo que na presente hipótese deve-se dar trânsito ao agravo, pois não remanescerá utilidade à apelação após o cumprimento da ordem. Quanto ao mérito, considerando que o INSS já está retomando as atividades presenciais, impõe-se a manutenção da decisão na origem. Durante o período de distanciamento social mais rígido, vinha entendendo pela impossibilidade de se determinar a realização de diligências, ao INSS, que implicassem na ruptura das regras sanitárias. No entanto, o distanciamento, além de já estar sendo relativizado pelas autoridades do executivo, não pode configurar motivo para que o INSS não avalie as condições para a obtenção dos benefícios, ainda que isso implique na necessidade de aferi-las por outros meios que não os anteriormente adotados. Isso, aliás, ocorreu em relação aos pedidos de auxílio doença e quanto à prova do tempo de serviço rural. Assim, considerando que a pandemia não suprimiu dos jurisdicionados o acesso aos benefícios previdenciários ou assistenciais, impõe-se encontrar meios para que o trabalho na esfera administrativa tenha prosseguimento. Ante o exposto, indefiro o pedido de efeito suspensivo. Intimem-se, sendo o agravado para contrarrazões. (TRF4, AG 5042922-21.2020.4.04.0000, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 25/09/2020)”. (Grifou-se)
Assim, inexistindo razões para a reforma da sentença, o recurso de apelação não merece provimento (...)."
Em síntese, impõe-se o parcial provimento do recurso do INSS, tão somente a fim de adequar o prazo para o cumprimento da ordem ao entendimento pacificado no âmbito desta Corte, fixando-o em 45 (quarenta em cinco) dias a contar da intimação do INSS.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à remessa oficial e ao recurso do INSS.
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5001123-77.2021.4.04.7205/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: CATHILYN JULIA VIEIRA (IMPETRANTE)
APELADO: ELISANGELA RODRIGUES DA COSTA (IMPETRANTE)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. MULTA POR DESCUMPRIMENTO. CABIMENTO. PRAZO DE CUMPRIMENTO DA ORDEM. RAZOABILIDADE.
1. O processamento do pedido administrativo deve ser realizado em prazo razoável, independentemente dos eventuais percalços administrativos do INSS, que não podem vir em prejuízo do segurado, em virtude da necessidade de prestação do serviço público de modo adequado e eficiente.
2. Não se tratando de restabelecimento, mas de concessão, as Turmas da 3ª Seção deste Tribunal têm entendido que é razoável a fixação do prazo de quarenta e cinco dias para o cumprimento da medida antecipatória, nos termos do art. 174 do Decreto nº 3.048/99. Precedentes.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 9ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento à remessa oficial e ao recurso do INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Florianópolis, 14 de março de 2023.
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 07/03/2023 A 14/03/2023
Apelação/Remessa Necessária Nº 5001123-77.2021.4.04.7205/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
PRESIDENTE: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
PROCURADOR(A): WALDIR ALVES
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: CATHILYN JULIA VIEIRA (IMPETRANTE)
ADVOGADO(A): LEONARDO JOSE DANTAS CARNEIRO (OAB SC051837)
ADVOGADO(A): LEONARDO JOSE DANTAS CARNEIRO (OAB AL008584)
APELADO: ELISANGELA RODRIGUES DA COSTA (IMPETRANTE)
ADVOGADO(A): LEONARDO JOSE DANTAS CARNEIRO (OAB AL008584)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 07/03/2023, às 00:00, a 14/03/2023, às 16:00, na sequência 448, disponibilizada no DE de 24/02/2023.
Certifico que a 9ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 9ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PARCIAL PROVIMENTO À REMESSA OFICIAL E AO RECURSO DO INSS.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
Votante: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
Votante: Desembargador Federal CELSO KIPPER
Votante: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
ALEXSANDRA FERNANDES DE MACEDO
Secretária
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