Apelação Cível Nº 5001626-24.2023.4.04.7013/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
APELANTE: FERNANDO ELIAS DE ARAUJO (IMPETRANTE)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
RELATÓRIO
Trata-se de mandado de segurança em que o impetrante pretende provimento judicial que determine à autoridade coatora a análise do requerimento administrativo de revisão n.º 1441088461, em razão da demora injustificada da Autarquia.
Sobreveio sentença, em 20/11/2023, que julgou improcedente o feito (ev. ).
Apela o impetrante, alegando, em abreviado, que a demora injustificada da Autarquia Federal em analisar o requerimento administrativo, formulado em 24/06/2022, configura violação à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (ev. ).
Sem contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.
O Ministério Público Federal apresentou parecer pelo provimento do recurso ().
É o relatório.
Peço dia para julgamento.
VOTO
Mérito
O mandado de segurança é o remédio cabível para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça, segundo o art. 1º da Lei nº 12.016/09.
O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança deve ser comprovado de plano mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória. Na lição de Hely Lopes Meireles, trata-se do direito:
"...que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se a sua extensão ainda não estiver delimitada; se o seu exercício depender de situações e fatos ainda não indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais." (Mandado de Segurança. Ação Popular. Ação Civil Pública. Mandado de Injunção. "Habeas Data". 13ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1989)
Caso concreto
No caso versado, a parte impetrante requereu administrativamente, em 24/06/2022, a revisão do benefício que titulariza. Até a data da presente impetração do mandamus, todavia, não houve a análise do requerimento administrativo.
Teve a bem o Juízo de origem julgar improcedente o feito, sob a seguinte fundamentação:
(...)
Sobre os prazos para a conclusão do processo administrativo previdenciário dispõem a Lei 9.784/1999, a Lei 8.213/1991 e a Instrução Normativa 77/2015.
Não obstante, a Lei 13.655/2018 inseriu diversas disposições na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB (DL 4.657/1942) -- art. 20 e seguintes -- com vistas a exigir do órgão julgador uma perspectiva consequencialista no pronunciamento de decisões que interfiram no funcionamento da Administração Pública, à luz da análise econômica do direito. Veja-se do artigo 22, por exemplo:
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. (...) (grifei)
Sob tal perspectiva, não se pode perder de vista a condição notória de déficit de servidores pela qual passa o Instituto Nacional do Seguro Social, cujo número de cargos vagos (exatos 24.303, em nov/22), inclusive, é superior ao número de cargos ocupados (19.151, em nov/22), conforme apontam os dados oficiais, o que obsta sobremaneira que a autarquia faça frente à demanda. Desse modo, deve ser relevada eventual mora da administração pública que, não obstante extrapole os prazos legais, fique aquém do limite do tolerável, considerada a estrutura atual de que dispõe.
No caso em apreço, pontue-se, primeiro, que a parte impetrante já recebe o benefício de aposentadoria, de modo a requerer administrativamente tão somente a sua revisão, o que afasta o dano a direito mais sensível da parte e a consequente necessidade de interpelação judicial para abreviar o curso regular do processo administrativo, uma vez que eventuais valores atrasados a que tenha direito serão pagos de modo retroativo, ao fim da conclusão do processo administrativo, com juros e correção monetária nos termos da lei; segundo, que o lapso para a conclusão do processo administrativo, em que pese não seja o ideal e exceda os prazos fixados em lei, afigura-se condizente com o prazo de trâmite dos demais processos administrativos semelhantes.
Por conseguinte, conceder a ordem não resolveria os problemas estruturais da autarquia que acarretam o acúmulo de processos para análise, pelo contrário, apenas criaria uma segunda fila e feriria o direito dos demais que, por falta de acesso a assistência jurídica ou outra sorte, não buscaram a tutela jurisdicional, criando um privilégio desmedido.
Desse modo, à luz de uma análise econômica do direito, fulcro no art. 22 da LINDB, há que se denegar a segurança.
O entendimento que vem sendo perfilhado por este Tribunal é o de que a demora injustificada na conclusão de processo administrativo configura excesso de prazo, quando extrapolado o marco temporal fixado no artigo 49 da Lei 9.784/99, em afronta aos princípios constitucionais da eficiência da Administração Pública e da duração razoável do processo e celeridade na sua tramitação, segundo o art. 37, caput, e o art. 5º, inciso LXXVIII, da CF/88:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO PARA CONCLUSÃO. EXCESSO VERIFICADO. 1. A Lei nº 8.213/91, no § 5º do artigo 41-A, dispõe expressamente que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão", disposição que tem o objetivo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo. 2. Aplicação, no caso dos autos, das disposições do artigo 41-A, § 5º da Lei nº 8.213/91, eis que se trata de requerimento administrativo de concessão de benefício previdenciário sujeito à decisão administrativa. 3. Considerando-se que, após o protocolo administrativo do pleito de concessão de benefício previdenciário decorreu o prazo legal, sem que proferida a decisão pela autoridade impetrada e, não sendo o caso de prorrogação desse prazo, haja vista que não apresentada motivação hábil a estender o referido lapso temporal, tem-se caracterizada a demora excessiva na prestação do serviço público. (TRF4 5020792-87.2019.4.04.7205, NONA TURMA, Relator SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ, juntado aos autos em 21/07/2020)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PRAZO RAZOÁVEL. EXCESSO INJUSTIFICADO. ILEGALIDADE. 1. O prazo para análise e decisão em processo administrativo submete-se ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da CF/88. 2. Comprovado o excesso injustificado na conclusão do processo administrativo resta caracterizada a ilegalidade a autorizar a concessão da segurança. (TRF4 5058117-91.2017.4.04.7100, QUINTA TURMA, Relator ALTAIR ANTONIO GREGÓRIO, juntado aos autos em 22/08/2018)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA NO JULGAMENTO DO RECURSO ADMINISTRATIVO. CONVERSÃO EM DILIGÊNCIA. PERDA DO OBJETO. INOCORRÊNCIA. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. 1. Configurado excesso de prazo nas hipóteses de demora injustificada na conclusão de processo administrativo ou no julgamento de recurso administrativo, quando extrapolado o marco temporal fixado no artigo 49 da Lei 9.784/99, em afronta aos princípios constitucionais da eficiência da Administração Pública e da duração razoável do processo e celeridade na sua tramitação, segundo o art. 37, caput, e o art. 5º, inciso LXXVIII, da CF. 2. O processamento do pedido administrativo deve ser realizado em prazo razoável, independentemente dos eventuais percalços administrativos do órgão competente, que não podem vir em prejuízo do segurado, em virtude da necessidade de prestação do serviço público de modo adequado e eficiente. 3. Da interpretação conjugada dos arts. 49 e 59, § 1.º, da Lei n.º 9.784/99, é razoável o prazo de 30 (trinta) dias para análise do recurso administrativo. 4. A conversão do julgamento do recurso para a realização de diligência em uma das agências do INSS não retira do órgão julgador a responsabilidade pelo regular andamento do recurso. 5. O prazo então definido para o cumprimento da obrigação de fazer (análise e julgamento do recurso administrativo) deve restar suspenso durante o período em que esteja pendente a realização de diligências por parte do próprio segurado ou de órgão/entidade que não faça parte do CRPS, voltando a correr após o retorno do processo à alçada do Conselho. Isso porque a demora do processamento nesses lapsos não lhe pode ser diretamente imputada. (TRF4, AC 5018054-73.2021.4.04.7200, NONA TURMA, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 17/05/2023)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRAZO DECADENCIAL. NÃO VERIFICADO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NO ENCAMINHAMENTO DO RECURSO PARA O ÓRGÃO COMPETENTE PARA JULGAMENTO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE CAUSA MADURA. PROSSEGUIMENTO. 1. A lesão contínua ao direito do segurado, em decorrência de ato omissivo, de efeitos permanente, afasta o cômputo do prazo decadencial de 120 dias para o direito de ação de mandado de segurança. 2. O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança deve ser comprovado de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória. 3. A Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Federal, concede à Administração o prazo de até 30 (trinta) dias para decidir, contados da conclusão da fase instrutória, presente o interesse de agir da parte impetrante. 4. A demora excessiva na análise do pedido, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. 5. Caso em que, ausente a notificação da autoridade impetrada para prestar informações, não se encontra a causa madura para julgamento, determinando-se o retorno dos autos à origem para que seja recebida a petição inicial e o feito prossiga regularmente. (TRF4, AC 5001720-03.2022.4.04.7014, DÉCIMA TURMA, Relator MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, juntado aos autos em 20/04/2023)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. EXCESSO DE PRAZO. CONCESSÃO DE ORDEM. LEGALIDADE. VALOR DA MULTA. ASTREINTE. CARÁTER. 1. A Administração Pública direta e indireta deve obediência aos princípios estabelecidos na Constituição Federal, art. 37, dentre os quais o da eficiência. 2. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão encontram limites nas disposições da Lei 9.784/99, sendo de cinco dias o prazo para a prática de atos e de trinta dias para a decisão. Aqueles prazos poderão ser prorrogados até o dobro, desde que justificadamente. 3. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91. Ressalte-se, porém, que "independentemente dos motivos, o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo decorrente de demora excessiva na prestação do serviço público, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade" (TRF4, 6ª Turma, Remessa Necessária n. 5023894-74.2015.4.04.7200, Relatora Desembargadora Federal Salise Monteiro Sanchotene). 4. Ultrapassado, sem justificativa plausível, o prazo para a decisão, deve ser concedida a ordem. 5. Nos termos da vasta jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, as astreintes não são sanção pelo descumprimento da obrigação de fazer, mas, sim, meio para compelir o devedor a adimpli-la quando este comprovadamente reluta a fazê-lo. Logo, seu valor deve ser o suficiente para que sejam promovidos os atos necessários ao cumprimento do decisum. (TRF4 5016982-26.2022.4.04.7003, DÉCIMA TURMA, Relator LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, juntado aos autos em 11/04/2023)
Com efeito, na conformidade da lição de Hely Lopes Meirelles, o princípio da eficiência:
(...) exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional”, não se contentando que a função administrativa seja “desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório ao atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros” (Direito administrativo brasileiro. 33.ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 96).
Ademais, merece destaque o parecer do Ministério Público Federal, da lavra do Exmo. Procurador Regional da República, Dr. José Osmar Pumes ():
(...)
Cumpre ressaltar que o administrado não pode ter seus direitos inviabilizados pelo fato do Poder Público não dispor de recursos humanos suficientes para o efetivo processamento dos inúmeros pedidos protocolados perante a Administração. Mesmo que a grande demanda de trabalho possa impedir o atendimento tempestivo das pretensões dos segurados do INSS, não é razoável aceitar que tal prestação se dê em prazo muito superior ao estabelecido no art. 49 da Lei nº 9.784/99, o qual, inclusive, já prevê a possibilidade de prorrogação, exigindo, para tanto, expressa motivação.
No caso dos autos, o pedido de revisão administrativa do benefício foi apresentado em 24.06.2022, sob o protocolo nº 1441088461 (evento 1, COMP5 do processo originário); o mandado de segurança foi ajuizado em 26.05.2023; e na data de 03.07.2023, mais de um ano após a entrada do pedido, o INSS informou que o processo encontrava-se na fila para análise por ordem de data de entrada do requerimento (evento 10).
Portanto, encontram-se configurados, no caso em tela, o excesso de prazo para decisão definitiva do processo administrativo e, por via de consequência, o direito líquido e certo do impetrante.
(...)
No caso dos autos, já se passaram mais de 500 dias, contados da data do requerimento, sem que a Autarquia proferisse decisão acerca do requerimento administrativo.
Passando-se as coisas dessa maneira, é, pois, para acolhida a pretensão do impetrante, com a concessão da segurança, em ordem a determinar à autoridade coatora que providencie a apreciação do requerimento administrativo, dentro no prazo de 45 dias.
Sentença reformada, com o consequente provimento do apelo.
Consectários da Sucumbência
Honorários Advocatícios
Incabível a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em sede de mandado de segurança, consoante entendimento consolidado pela jurisprudência pátria, a teor do disposto no art. 25 da Lei nº 12.016/09 e nas Súmulas nºs 512 do STF e 105 do STJ.
Custas Processuais
O INSS é isento do pagamento das custas processuais no Foro Federal (artigo 4.º, I, da Lei n.º 9.289/96).
Prequestionamento
Objetivando possibilitar o acesso das partes às Instâncias Superiores, considero prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto, nos termos do art. 1.025 do Código de Processo Civil.
Conclusão
Apelação da parte impetrante: provida.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004341575v3 e do código CRC 9f04f1bb.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação Cível Nº 5001626-24.2023.4.04.7013/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
APELANTE: FERNANDO ELIAS DE ARAUJO (IMPETRANTE)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. EXCESSO DE PRAZO.
1. O mandado de segurança é o remédio cabível para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça, segundo o art. 1º da Lei nº 12.016/09.
2. O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança deve ser comprovado de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
3. A demora excessiva na análise do pedido, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.
4. Sentença reformada, com a concessão da segurança.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 10ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Curitiba, 19 de março de 2024.
Documento eletrônico assinado por MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004341576v2 e do código CRC 79612576.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 12/03/2024 A 19/03/2024
Apelação Cível Nº 5001626-24.2023.4.04.7013/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
PRESIDENTE: Desembargadora Federal CLAUDIA CRISTINA CRISTOFANI
PROCURADOR(A): RICARDO LUÍS LENZ TATSCH
APELANTE: FERNANDO ELIAS DE ARAUJO (IMPETRANTE)
ADVOGADO(A): FABIENE KAROLINA LAMIM ROSA (OAB PR046999)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 12/03/2024, às 00:00, a 19/03/2024, às 16:00, na sequência 835, disponibilizada no DE de 01/03/2024.
Certifico que a 10ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 10ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
Votante: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
Votante: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Votante: Desembargadora Federal CLAUDIA CRISTINA CRISTOFANI
SUZANA ROESSING
Secretária
Conferência de autenticidade emitida em 02/04/2024 04:01:07.