Revisão do Buraco Verde

Para os benefícios concedidos a partir de abril de 1991, o artigo 29 da Lei previa que o salário-de-benefício corresponderia à média dos últimos 36 salários de contribuição dentro do período básico de cálculo (PBC). Sobre esse resultado, aplicava-se o coeficiente percentual, de acordo com o tipo de benefício e o tempo de serviço do segurado, para assim definir a Renda Mensal Inicial (RMI). 

Além deste ponto, deve-se lembrar que o valor dos benefícios deve respeitar os limites mínimos e máximos. Ou seja, o valor da RMI não pode ser inferior ao salário-mínimo nem superior ao teto previdenciário, fixado todo início de ano.

Neste contexto, o equívoco cometido pelo INSS residia no momento em que a limitação ao teto era feita: ao invés de calcular a RMI com base no salário-de-benefício real, incidir o coeficiente cabível e, somente após, aplicar o limitador do teto ao resultado, a Autarquia Previdenciária aplicava o limitador já no início do cálculo, sobre o próprio salário-de-benefício (média contributiva), antes mesmo da incidência do percentual devido.

Para melhor entendimento, vejamos um exemplo:

Maria contribui regularmente à Previdência, tendo como salário-de-benefício (na época, média das últimas 36 contribuições) a quantia de R$ 4.000,00.

Imaginemos que o teto previdenciário da época fosse de R$ 3.000,00.

Nesse caso, ao solicitar um benefício de auxílio-doença, por exemplo, cujo valor corresponde a 91% do salário-de-benefício, pelo cálculo do INSS, a RMI de Maria seria calculada da seguinte forma: 

R$ 3.000,00 (salário-de-benefício limitado ao teto) x 91% = R$ 2.730,00, o que resulta em um benefício de R$ 2.730,00.

Porém, ao aplicarmos o limitador do teto somente sobre o resultado final, o cálculo seria feito de outra maneira:

R$ 4.000,00 (salário-de-benefício real) x 91% = R$ 3.640,00. Porém, como o valor deve ser limitado ao teto, o benefício seria pago no valor de R$ 3.000,00 (valor do próprio teto).

Como demonstrado, a limitação precipitada dos valores pelo teto previdenciário, aplicado no início do cálculo, ao salário-de-benefício (média contributiva), ao invés de ao final do cálculo, caso o resultado ultrapassassem o teto, reduzia a RMI do benefício, fazendo com que o segurado recebesse um valor inferior ao seu direito real.

Assim, a Revisão do Buraco Verde busca recompensar os segurados pelas perdas financeiras ocorridas em razão dessa limitação equivocada aplicada pelo INSS.

Quem tem direito à Revisão do Buraco Verde?

Têm direito à revisão os segurados com benefícios concedidos entre 05/04/1991 e 31/12/1993 (revisão original), e aqueles concedidos a partir de 01/03/1994 (revisão estendida), cujo salário-de-benefício tenha ficado acima do teto e a limitação pelo teto tenha sido aplicada sobre a média contributiva, e não sobre a RMI calculada.

Ficam excluídos da tese os segurados cujos salários-de-benefício não atingiram o teto previdenciário e aqueles cujas RMI não tenham sofrido redução decorrente dessa limitação prévia.

Assim, para saber se há direito à Revisão do Buraco Verde, é necessário verificar a data da concessão, comparar o salário-de-benefício real com a média efetivamente considerada pelo órgão previdenciário para aplicar o coeficiente legal, identificando a diferença devida e readequando o valor benefício, sempre respeitando o teto previdenciário da competência de reajuste.

Qual o fundamento para a Revisão?

O fundamento para a Revisão do Buraco Verde apoia-se em duas normas previdenciárias editadas em 1994 para corrigir as distorções no sistema de cálculo.

Primeiramente, a própria Lei 8.870/94 previu, em seu artigo 26, a revisão dos benefícios concedidos entre 05/04/1991 e 31/05/1993 cujos salários-de-benefício tivessem sido limitado ao teto:

Art. 26. Os benefícios concedidos nos termos da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, com data de início entre 5 de abril de 1991 e 31 de dezembro de 1993, cuja renda mensal inicial tenha sido calculada sobre salário-de-benefício inferior à média dos 36 últimos salários-de-contribuição, em decorrência do disposto no § 2º do art. 29 da referida lei, serão revistos a partir da competência abril de 1994, mediante a aplicação do percentual correspondente à diferença entre a média mencionada neste artigo e o salário-de-benefício considerado para a concessão.

Parágrafo único. Os benefícios revistos nos termos do caput deste artigo não poderão resultar superiores ao teto do salário-de-contribuição vigente na competência de abril de 1994.

Complementarmente, o artigo 21, §3º, da Lei 8.880/94 estendeu essa diretriz aos benefícios concedidos a partir de 1º de março de 1994. O dispositivo estabeleceu que, quando a média apurada superasse o limite máximo no mês de início, a diferença percentual apurada deveria ser incorporada ao benefício por ocasião do seu primeiro reajuste pós-concessão:

Art. 21. Nos benefícios concedidos com base na Lei nº 8.213, de 1991, com data de início a partir de 1º de março de 1994, o salário-de-benefício será calculado nos termos do art. 29 da referida Lei, tomando-se os salários-de-contribuição expressos em URV.[…]

(…)

• • 3º. Na hipótese de a média apurada nos termos deste artigo resultar superior ao limite máximo do salário-de-contribuição vigente no mês de início do benefício, a diferença percentual entre a média e o referido limite será incorporada ao valor do benefício juntamente com o primeiro reajuste do mesmo após a concessão, observado que nenhum benefício assim reajustado poderá superar o limite máximo do salário-de-contribuição vigente na competência em que ocorrer o reajuste.

O alinhamento sobre a matéria consolidou-se também no Poder Judiciário. Os tribunais federais e as turmas recursais pacificaram a validade da recomposição da renda inicial nos termos do artigo 26 da Lei 8.870/94 e do artigo 21 da Lei 8.880/94. 

Nesse sentido, a Jurisprudência:

DIREITO PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO INTERNO. RENDA MENSAL INICIAL. LEI 8.870-94. BURACO VERDE. I – O benefício previdenciário concedido no período entre 05.04.1991 e 31.12.1993 (buraco verde), cujo valor foi reduzido por força de imposição de valor-teto antes de apurado o valor final, mediante aplicação do coeficiente de cálculo, deve ter sua respectiva renda mensal inicial recalculada nos termos do art. 26 da Lei 8.870-94. II – De acordo com as provas dos autos, observa-se erro no cálculo da renda mensal inicial do autor, o que ensejou o reconhecimento de diferenças. III – Agravo interno desprovido. (TRF2 – AC 408338 RJ 2003.51.01.501293-0, Rel. Des. Fed. André Fontes, Data de Julgamento: 13.11.2008, Segunda Turma Especializada, Data de Publicação: DJU – Data: 24.11.2008 – Página: 60).

Decisões do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim como demais Tribunais do país, seguem a mesma orientação, reconhecendo o erro no cálculo originário efetuado pelo INSS e determinando o pagamento das diferenças apuradas. 

Pontos de atenção

Embora a tese possua fundamentação legal sedimentada nas Leis 8.870/94 e 8.880/9, o cenário prático e jurisprudencial recente impõe atenção aos desdobramentos operacionais.

Em primeiro lugar, consolidou-se na jurisprudência o entendimento de que a Revisão do Buraco Verde mantém perfeita harmonia com as teses de Revisão dos Tetos decorrentes da EC 20/1998 e EC 41/2003, conforme teses fixadas pelo STF no Tema 76 e Tema 93. 

Todavia, é importante destacar que se tratam de teses revisionais distintas: enquanto o Buraco Verde corrige a limitação indevida na RMI no momento do primeiro reajuste, a revisão dos tetos constitucionais readequa o valor mensal nos momentos de majoração dos limites máximos promovidos pelas referidas emendas.

Outro ponto relevante refere-se à operacionalização administrativa: o INSS realizou revisões administrativas em lote no passado, em cumprimento às leis de 1994 que previram a necessidade de readequação dos cálculos, conforme citado no tópico anterior. 

Por essa razão, os tribunais têm exigido a comprovação do efetivo prejuízo por meio da memória de cálculo da RMI e do histórico de créditos, a fim de verificar se o benefício já não foi contemplado por processamento automático anterior pela Autarquia.

Inaplicabilidade da decadência e incidência da prescrição

Um dos aspectos mais relevantes sobre a tese diz respeito à preservação do direito ao longo do tempo.

Conforme orientação jurisprudencial dominante, a tese do Buraco Verde não versa sobre a revisão do ato de concessão, nem busca discutir parâmetros da concessão em si, mas sim o correto reajustamento da renda mensal a partir do primeiro reajuste legal. 

Por essa razão, afasta-se a incidência do prazo decadencial decenal previsto no artigo 103 da Lei 8.213/91, podendo a Revisão ser requerida até mesmo nos dias atuais. 

Nesse sentido, já se manifestou a Jurisprudência:

“(…) Decadência

No caso em exame não se discute a revisão do ato de concessão da pensão por morte, apenas o reajustamento da renda mensal do benefício a partir do primeiro reajuste, razão pela qual não se aplica o artigo 103, caput, da Lei 8.213/91. Assim, deve ser afastada a decadência do direito de revisão postulada.”

( 5033426-03.2023.4.04.7100, TERCEIRA TURMA RECURSAL DO RS, Relatora NARENDRA BORGES MORALES, julgado em 23/10/2023)

“(…) Em que pese os argumentos esgrimidos pelo magistrado sentenciante, tenho que não se está diante de hipótese de decadência da revisão postulada.

Quanto à decadência do direito de revisão postulada, destaco que no caso em tela não se discute a revisão do ato de concessão, apenas o reajustamento da renda mensal do benefício a partir do primeiro reajuste, razão por que não se aplica o artigo 103, caput, da Lei 8.213/91.

Dessa forma, afasto a decadência do direito de revisão postulada.” 5007611-02.2022.4.04.7112, QUARTA TURMA RECURSAL DO RS, Relatora MARINA VASQUES DUARTE, julgado em 11/05/2023

EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. ARTIGO 26 DA LEI 8.870/94. DECADÊNCIA. 1. A decadência prevista no art. 103 da Lei 8.213/91, na dicção do Ministro Luís Roberto Barroso (RE 626.489) afeta a pretensão de revisão da graduação econômica do pedido. Afeta a decadência, como está expresso no citado artigo 103, a pretensão de revisão do ato de concessão de benefício, ou seja, dos critérios utilizados para a definição da renda mensal inicial-RMI. 2. Não versando a ação em que se postula a aplicação do art. 26 da Lei 8.870/94 sobre pretensão de revisão do ato de concessão, mediante o recálculo da RMI, mas, sim, sobre pretensão de revisão de critérios de reajuste da renda mensal não há que se falar, na hipótese, em incidência da decadência prevista no artigo 103, caput, da Lei 8.213/91. 3. Ademais, decorrendo a revisão postulada de expressa previsão legal, não se cogita de incidência de prazo decadencial. A todo tempo tem a autarquia o dever de proceder à recomposição determinada pela lei e de pagar as diferenças, observada eventual incidência da prescrição quinquenal, como, a propósito, determinado no § 2º do artigo 441 artigo da Instrução Normativa INSS/PRES 45, de 06/08/2010. (TRF4, AC 5003607-58.2013.4.04.7104, 5ª Turma , Relatora MARIA ISABEL PEZZI KLEIN , julgado em 12/08/2014).

Mas, ainda que não haja a incidência da decadência na Revisão do Buraco Verde, isso não quer dizer que poderão ser recebidos todos os valores de atrasados, desde a concessão do benefício.

Isso porque, ela não escapa da aplicação da prescrição quinquenal, prevista no parágrafo único do artigo 103 da Lei 8.213/91. Esse instituto limita a cobrança das diferenças acumuladas aos cinco anos anteriores à data do requerimento administrativo ou do ajuizamento da ação judicial.

Portanto, caso o benefício tenha sido concedido em 1991, mas somente em 2026 se tenha entrado com o pedido de revisão, se procedente a ação, os atrasados serão limitados ao período compreendido entre 2022 e 2026.

Documentos necessários para pedir a Revisão

Para solicitar a revisão do benefício, é necessário apresentar as seguintes comprovações:

1. documentos de identificação pessoal do segurado ou do beneficiário, contendo RG e CPF;
2. comprovante de residência atualizado;
3. carta de concessão do benefício, com a memória de cálculo da RMI, a fim de demonstrar a média dos salários-de-contribuição (o chamado de salário-de-benefício) e o limitador aplicado;
4. histórico de créditos ou extrato de pagamentos do benefício;
5. cópia integral do processo administrativo de concessão, essencial para verificar os cálculos originais e checar se houve revisão automática no passado.

A documentação do benefício pode ser emitida pelo próprio segurado por meio do portal ou aplicativo Meu INSS.

Análise de viabilidade e orientação prática

Para saber se há direito à revisão e a valores retroativos, não basta que a DIB esteja dentro do período de 1991 a 1994. É preciso levantar se efetivamente houve aplicação incorreta do limitador e prejuízo financeiro do segurado.

Para isso, é necessário refazer os cálculo da RMI do benefício, conforme as seguintes etapas:

1. calcular o salário-de-benefício, baseado na média das últimas 36 contribuições pré-concessão e verificar se esse valor ultrapassa o teto previdenciário da época (caso seja inferior, não há direito à Revisão);
2. aplicar o coeficiente de benefício, de acordo com o tipo de benefício, idade e tempo contributivo do segurado;
3. verificar se o resultado final ultrapassa o teto (se não, não há direito à Revisão) e se é inferior à RMI do momento da concessão (só há prejuízo que justifique a Revisão se o valor devido for inferior ao valor concedido);
4. conferir se não houve recomposição das diferenças de forma administrativa, através dos reajustes subsequentes.

Vale destacar que, embora não seja necessária a apresentação de cálculos na via administrativa, é sempre bom saber se é devida e o que se espera da revisão. Muitas vezes, os processos  são demorados e pode ser frustrante chegar ao final da ação e verificar que há pouca ou nenhuma diferença no valor a receber.

Confirmada a existência de prejuízo e a ausência de revisão administrativa prévia, a medida viabiliza o aumento da renda mensal do segurado, além de possibilitar a cobrança dos atrasados relativos aos últimos cinco anos.

Diante da complexidade que envolve os índices de conversão, as atualizações monetárias da época e a forma de cálculo de benefício, a consulta a um advogado especialista em Direito Previdenciário é recomendada para apurar com precisão os reflexos financeiros do caso concreto.