Afinal, quem é a autoridade coatora nos Mandados de Segurança contra o INSS?

A princípio, a Lei 12.016/2009 é taxativa:

Art. 6º. (…)

§3º Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática.

Contudo, nem sempre é possível definir de forma rápida e direta quem deve ser indicado como autoridade coatora nos processos de Mandado de Segurança contra o INSS. Com efeito, o advogado previdenciarista que tem a necessidade de impetrar MS contra a Autarquia Previdenciária encontra uma infinidade de opções na hora de escolher a parte Ré no sistema e-Proc.

As possibilidades são muitas: agente da Previdência Social – INSS, chefe – INSS, chefe da Agência – INSS, chefe da Agência de Previdência Social, chefe do INSS, chefe executivo do INSS, chefe executivo de Agência de Previdência Social, gerente Executivo do INSS e por aí vai. Todavia, embora aparentemente não haja muita diferença, o INSS tem dedicado especial atenção a essa denominação e, inclusive, requerido a retificação do polo passivo em determinados casos.

Antes de partir para situações práticas, porém, é interessante tentar determinar, ao menos em tese, quem deveria ser nomeado como autoridade coatora em Mandados de Segurança contra a Autarquia. De acordo com o conceito de “autoridade”, trazido pelo art. 1º, §2º, inc. III, da Lei 9.784/99, que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. De acordo com o referido diploma legal, autoridade é “o servidor ou agente público dotado de poder de decisão”.

Em outras palavras, autoridade é aquela pessoa que tem “poder decisório ou deliberativo sobre a prática do ato ou  abstenção de praticá-lo”, não podendo ser entendida como autoridade coatora aquele que, apenas em razão do cumprimento de ordens, toma determinada conduta (BUENO, 2010). É necessário, portanto, que o impetrado seja aquele que efetivamente detém poderes para determinar a realização do ato impugnado, e não aquele que, porventura, estiver cumprindo ordens de um superior hierárquico.

A partir dessa constatação, já é possível excluir do nosso rol de possibilidades a impetração de Mandado de Segurança contra agentes da Previdência Social, por exemplo, tendo em vista não possuírem, dentre suas atribuições, o poder decisório requerido para uma autoridade. Para melhor demonstrar, insta registrar alguns breves apontamentos sobre a hierarquia dentro das APS e Gerências Executivas do INSS.

As Gerências Executivas do INSS são regionais e, em razão disso, estão presentes em poucas cidades. Elas são responsáveis por chefiar, por sua vez, as Agências da Previdência Social, que estão distribuídas em mais municípios e possuem, cada qual, o seu chefe na unidade. Em um primeiro momento, poderia se dizer que a autoridade coatora a ser indicada seria o chefe da unidade de APS em que houve a lesão ao direito líquido e certo.

Contudo, recentemente, houve manifestação do INSS no sentido de solicitar a intimação direta do Gerente Executivo da Autarquia na cidade em que ocorreu a conduta, e não da APS em questão. Dessa forma, considerando que as Gerências Executivas não estão presentes em todos os municípios que possuem sede de Agências da Previdência Social, em alguns casos seria necessária a citação do Gerente Executivo responsável pela APS.

Ainda que se possa dizer que há um chefe em cada unidade, que poderia vir a ser citado, já que, em tese, é de se esperar que a responsabilidade pelo que acontece na Agência sob sua administração seja sua, é mais acertado indicar o Gerente Executivo do INSS, mesmo que a cidade em que ocorreu o ato impugnado não possua uma sede da Gerência Executiva, pois este seria a autoridade final capaz de figurar no polo passivo do processo. No ponto, deve-se atentar para que o Juízo não intime, de forma equivocada, a Agência de Previdência Social responsável pelo cumprimento de demandas judiciais, pois esta também não preenche os critérios de autoridade coatora e, como tal, a sua notificação não supre a notificação necessário ao Gerente Executivo.

Ademais, destaca-se que, em havendo indicação errônea da autoridade coatora, há decisão do STJ no sentido de poder o juiz determinar a emenda da exordial ou determinar a notificação da autoridade adequada para prestar informações, desde que seja possível identifica-la pela simples leitura da petição inicial e dos documentos anexos, no lugar de simplesmente extinguir o processo sem resolução do mérito. Nesse sentido, é a redação do Informativo nº 551, do STJ (STJ. 4ª Turma. RMS 45.495-SP, Rel. Min. Raul Araújo, julgado em 26/8/2014).

Referências:

BUENO, Cassio Scarpinella. A nova lei do mandado de segurança. São Paulo: Saraiva, 2010.